郑磊：“宪法和法律委员会”启程，点睛合宪性审查工作——反观十二届全国人大常委会审查建议反馈的破冰轨迹与宏观格局 | 中法(6)
如前所述，前述8例三类法工委主导的审查与反馈工作，除了转送相关部门外，抵触与不抵触的认定均已经不仅仅是启动要件审查的筛选反馈，而是涉及实质性审查结论的反馈。前述8例体现出的三种反馈类型，完整地体现了2014年的《审查建议反馈办法》规定的反馈类型结构。
其中，法工委单独直接做出抵触或不抵触的反馈，并不具有充分的上位法依据。因为《立法法》和《法规备案审查工作程序》中均规定，有关专委在实质性审查的会同审查中具有主导地位，但《审查建议反馈办法》规定的反馈程序是，“经法制工作委员会主任批准或者法制工作委员会主任报请常委会领导同意”。
2016年《法工委备案审查规程（试行）》也将有关专委的地位淡化为：“可以根据情况”征求有关专门委员会和有关工作机构的意见。虽然法工委制定的规范性文件只能对自身发挥拘束力，但《审查建议反馈办法》《法工委备案审查规程（试行）》通过细化备案审查规程与反馈办法，客观上模糊了双阶审查的边界，在实质性审查阶段扩大了《立法法》与《法规备案审查工作程序》设定的法工委职权。
虽然在表述上，《审查建议反馈办法》《法工委备案审查规程（试行）》并未明确规定，法工委所作的抵触或不抵触的反馈与处理是具有法律效力的实质审查结论，而且《法工委备案审查规程（试行）》还明确其所反馈的只是在“审查建议的研究工作结束后”的环节，基于这一逻辑，2017年“两会”期间，法工委副主任许安标在答记者问时，在明确强调“从2004年备案审查专门机构成立以来，通过沟通协商、督促制宪机关纠正的法规、司法解释累计有上百件，所以这个制度是发挥了实实在在功效的”同时，有区别地指出：“有没有公开撤销的案例？应该说目前还没有。”
但是，《审查建议反馈办法》已经将抵触反馈设定在“对相关问题处理后”，其反馈内容涉及“告知处理结果”，这在实践中，如同前述审查建议反馈事例中不抵触反馈1例和抵触反馈6例带给受众的观感，在事实上形成了法工委主导备案审查工作的格局的客观效果。
这一现实格局或观感，一方面，在规范上，有悖《立法法》《全国人大组织法》等关于专门委员会与工作机构的定位；另一方面，在实践中，机构能力不匹配的“小马拉大车”情形不利于备案审查工作持续深化展开，由此也不利于充分抓住时代契机推进备案审查工作的深入。与此同时，备案审查乃至作为其核心的合宪性审查，兹事体大，局部性的改革举措的试水与酝酿先行，不失为稳妥之举。
因此，在系统具体制度安排层面达成充分的政治共识之前，由全国人大系统相关常设性机构主导备案审查具有阶段性的历史合理性。法工委充分发挥这一历史合理性的关键在于其准确的功能定位，包括程序结构中的功能定位与改革阶段中的功能定位。
启动要件审查一实质性审查的双阶程序结构，是备案审查程序乃至合宪性审查程序的一阶基础结构。其一阶性的基础性地位，同时体现在程序设置与组织建设上。首先，双阶程序结构在程序设置上的基础性地位是显而易见的，在此双阶程序结构为一阶结构的基础上，才有其他程序环节的设置、分工与衔接。其次，有关专门委员会与相关工作机构在备案审查中的“制度和能力建设”需以双阶程序结构为基础。
以法工委为例，如前所述，法工委在备案审查中的复合功能定位，正对应着双阶程序结构；而功能定位是功能适当的组织建设展开的前提，因而，法工委在备案审查中的组织建设，需以双阶程序结构为基础，对应其在启动要件审查与实质性审查中有所区别的职权分工功能，适当地展开组织建设、能力建设。当然，从组织建设的动态视角看，某一特定机构在备案审查制度中的具体定位，会随着实定法的修改而变化，但双阶程序结构在程序设置和相关机构的组织建设中的基础性地位并不受影响。
在现行《立法法》设定的框架中，法工委的程序设置与组织建设，应以其在审查建议启动要件审查中的主导机构与实质性审查中的会同机构这一双重功能结构为基础。双重的功能定位决定着与法工委相关的双重程序设置，其中，审查建议反馈的复合类型，正是这一双重程序设置的典型例子。
启动要件审查机构是法工委在现行法上的主要角色，这决定了在审查建议反馈的复合类型中，首先并主要是启动要件审查的反馈，现行法不排除法工委作出抵触或不抵触的实体判断反馈，但须以有关专委会会同其实质性审查为前提。
启动要件审查的直接功能就是对于哪些案件需要展开实质性审查或可以获得实质性审查结论进行筛选，根据各国合宪性审查的实践情况，大部分诉至合宪性审查主体的诉求止步于启动要件审查，而并不能获得实质性审查，由此启动要件审查客观上发挥了多方面的间接功能：打消合宪性审查逢宪必违的妖魔化误解，确保有限的审查资源用于必要之处，维系各类纠纷解决机制的分工，避免当事人的救济权或监督权流于泛滥低质的审查活动，也由此维系着整个审查制度的合法性。
审查建议的启动要件审查能否有效筛选案件，并发挥前述间接功能，是备案审查工作能否实现“有备必审、有错必纠”的关键，也是能否经由备案审查达至合宪性审查不可绕过的关键。
审查建议启动要件反馈正是这一关键的载体与外化，这正是笔者在本文中选取审查建议反馈切入的原因。启动要件的属性是什么？其与受案范围的区别何在？基于哪些要件可以完成实体审查，基于哪些原理又可以拒绝作出实体审查结论？
这些问题决定着启动要件审查反馈的形式与内容，在备案审查工作突破的当下，亟待研究；这也是备案审查与合宪性审查共享的原理与技术，“宪法审查启动要件”的已有研究，可以回溯到备案审查“制度和能力建设”中进行运用、接受检验并进一步发展，也以此为“经由备案审查达至合宪性审查”夯实其实践经验与原理储备。
本成果系作者主持的2015 年度浙江省哲学社会科学规划重点课题：“复合式中国释宪机制研究”（课题编号：15NDJC015Z）的研究成果。
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