郑磊：“宪法和法律委员会”启程，点睛合宪性审查工作——反观十二届全国人大常委会审查建议反馈的破冰轨迹与宏观格局 | 中法(2)

2017年12月24日，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》（以下简称“首份备案审查工作报告”）提交第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议，立刻受到广泛而持续的关注。之所以关注度颇高，不仅是因为这是首次提请全国人大常委会审议备案审查工作情况报告，更是因为这标志着乔晓阳2012年在形容审查违宪地方法规工作中人大常委会的“鸭子浮水”状况已经出现突破性进展。

党的十八大以来，加强备案审查工作在三中全会、四中全会等重要决定与文件持续被强调和重视；自十二届全国人大履职伊始，全国人大常委会备案审查工作情况的这一变动已经逐步呈现，并足以构成该届人大加强和完善人大制度的多项标志性举措之一。在贯彻十九大报告明确要求“推进合宪性审查工作”的“东风”中，这一变动以“首份备案审查工作报告”形式在常委会会议议程中正式、汇总地再次体现出来。

当前，“加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点”。对公民、组织提出的审查建议的反馈工作情况，是此“重要着力点”的窗口环节和风向标，也蕴含着进阶启动审查程序乃至完整激活合宪性审查的动力机制。为此，笔者聚焦全国人大常委会审查建议反馈工作自2015年《立法法》修改前至今的变化情况与发展轨迹，对其进行描述性梳理，并在本文中初步进行宏观分析，以及时地为借道备案审查“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”提供现象性借鉴。

（一）2000年《立法法》创设法规审査双轨提请途径及其适用范围拓展轨迹

《宪法》第67条赋予全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”的权力（第1项），同时明确规定其有权撤销同宪法相抵触的行政法规以及省级人大制定的地方性法规（第7项、第8项）。

2000年颁行的《立法法》第90条引入“审查要求一审查建议”双轨提请途径，该条第1款列举地规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会等五类特定国家机关，是有权向全国人大常委会提出法规审查要求的特定提请主体；第2款则用概括式条款兜底地规定，其他国家机关和社会团体、企业事业组织和普通公民，是有权向全国人大常委会提出法规审查建议的非特定提请主体。

《立法法》通过的同年10月16日，九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（以下简称《法规备案审查工作程序》），对两类提请主体对应的审查程序进行了流程式的有限具体化。

2005年12月16日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议修改《法规备案审查工作程序》的同时，通过《司法解释备案审查工作程序》，以委员长会议文件的形式，首次将全国人大常委会备案审查对象尝试性拓展至“两高”司法解释，“审查要求一审查建议”双轨提请途径也由此适用于之。

2006年通过的《监督法》在第五章“规范性文件的备案审查”中，正式将司法解释纳入全国人大常委会备案审查范围。由双轨提请途径启动的备案审查流程，以《法规备案审查工作程序》为例，图示如下：