郑磊:“宪法和法律委员会”启程,点睛合宪性审查工作——反观十二届全国人大常委会审查建议反馈的破冰轨迹与宏观格局 | 中法(5)
从审查对象范围看,如梁鹰在近日接受采访中所专门指出的,合宪性审查针对的范围将更加广泛,是一种真正的全覆盖,所有规范性文件都将纳入审查范围,甚至还可能包括对一些行为进行合宪性审查。这些都要跟宪法保持一致。而备案审查的范围与合宪性审查相比还比较窄。比如,不针对法律本身,也不针对地方性法规、行政法规、司法解释以外的规范性文件。
而合宪性审查的范围则扩大到法律,即全国人大常委会制定的法律、作出的决定都属于合宪性审查范围,党内文件也有可能被涵括进来。“可以说,合宪性审查是一种真正的全覆盖,所有规范性文件都将纳入审查范围,甚至还可能包括对一些行为进行合宪性审查。这些都要跟宪法保持一致。因此,合宪性审查针对的范围将更加广泛。”
除了审查对象角度外,还可以从价值目标侧重点的角度考察图3中C圆的结构,包括侧重于法制统合的合宪性审查与侧重于人权保障的合宪性审查活动两部分。在以法制统合为功能与价值侧重点的发展阶段,侧重于法制统合的合宪性审查会成为合宪性审查阶段性的主要实践区域,即如图中所示的与备案审查的交叠区域(见图3中BC两圆重合部分)或者与立法监督的交叠区域(见图3中AC两圆重合部分)。
其次,备案审查机制是合宪性审查制度建设的支点。
备案审查机制的重大意义,不局限于自身,更在于加强和完善合宪性审查制度。质言之,在制度功能层面,是合宪性审查的意义成就了备案审查的意义;而在制度建设进路上,备案审查的战略意义在于:经由备案审查而达至合宪性审查。
正是在这个意义上,2015年6月,全国人大常委会副秘书长信春鹰在《立法法》修改后专文强调“从宪法监督的高度认识备案审查制度的重要性”,指出备案审查不仅是“一项宪法性制度”,而且“也是一项重要的宪法监督制度”。
根据审查依据的不同,备案审查包括合法性审查与合宪性审查两类,如图3所示,B圆表示备案审查,与C圆表示的合宪性审查的重叠部分即其所承载的合宪性审查,未重合处则是合法性审查。这两个部分的关联,从审查实践的数量上看,大比例的是没有上升到宪法问题的合法性审查(如图3所示,B圆与C圆不重合的区域占大部分);而从功能结构来看,上升到宪法问题的合宪性审查(图3中BC两圆重合部分)则是备案审查的功能重心与价值重心。
合法性审查,可以成为备案审查工作的阶段性工作重点与工作策略,但长时间局限或停滞于合法性审查,则是备案审查制度建设的陷阱,其典型体现是:备案审查不再是通往合宪性审查的通途,而沦为回避或阻断合宪性审查的借口和程序障碍。如学者所言:“合宪性审查,别埋没在合法性审查中。”因此,作为合宪性审查制度建设的“重要着力点”,需要谨防备案审查工作成为合宪性审查制度建设的停滞点,避免以备案审查的合法性审查阻却或掩盖合宪性审查这一核心问题。
基于此,梁鹰在近日接受采访时强调:“合宪性审查是一个庞大的系统工程,是党的十九大提出的一个非常高瞻远瞩的战略决策,将为全面依法治国向纵深发展提供强大推动力量。合宪性审查制度的确立和实施,必将成为全面依法治国的总抓手和总开关。”同时指出,在“要维护宪法权威,纠正违宪违法问题”的意义上,“必须切实加强规范性文件备案审查,推进合宪性审查工作”。
(三)原理框架:“启动要件审査一实质性审查”的双阶结构
十八届四中全会作出了“加强备案审查制度和能力建设”的两大布局:制度建设,以及作为能力载体之审查主体的组织建设,这正是备案审查与合宪性审查的逻辑关联转化为审查实践的机枢。
《宪法》第62条第2项赋予全国人大“监督宪法的实施”的权力,第67条第1项与第7、8项赋予全国人大常委会“解释宪法,监督宪法的实施”的权力,并规定其有权撤销同宪法相抵触的行政法规、决定和命令以及省级人大制定的地方性法规和决议。全国人大,尤其是其常委会,如何将此项权力具体化为制度建设与完善审查主体的组织建设,是备案审查工作持续加强和有效促进合宪性审查的制度保障与组织保障,也是《宪法》第41条所规定的申诉、控告批评、建议等监督权实现的制度保障与组织保障。
根据《立法法》的规定,“常务委员会工作机构”在常委会备案审查工作分工中扮演两种主体角色:
第一,审查建议的筛选式审查主体,即启动要件审查主体。根据《立法法》第99条第2款,法工委在收到审查建议后独立“进行研究”的内容是:是否具有“送有关的专门委员会进行审查、提出意见”的“必要”。
第二,实质性审查的会同主体。根据《立法法》第100条的规定,进入实质性审查后,法工委不再是独立的审查主体;2015年委员长会议修改通过的《法规备案审查工作程序》中,一方面,对于法工委在筛选审查中认为属于“必要时”,还需“报秘书长批准后”再送有关专门委员会;另一方面,重复《立法法》规定的“送有关专门委员会进行审查”,进一步明确了有关专门委员会在实质性审查中的主导地位;简言之,法工委在全国人大常委会审查建议工作中的双重角色是:启动要件的独立审查主体、实质审查的会同主体。
2015年《立法法》新增的第101条规定的有关专门委员会与法工委对审查建议的反馈,也包含了两种审查反馈:启动要件审查与研究情况的反馈,这由法工委独立审查、独立反馈;实质性审查与研究情况的反馈,由有关专门委会同法工委审查,并且会同反馈或者授权法工委单独反馈。(见下表)