郑磊:“宪法和法律委员会”启程,点睛合宪性审查工作——反观十二届全国人大常委会审查建议反馈的破冰轨迹与宏观格局 | 中法(4)
其中,审查建议虽然未必引起审查,但由此普遍地规定了公民、组织享有提请权利,如全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞所言:“任何公民都可以向全国人大及其常委会提出进行违宪审查的要求。”而且,如此规定具有充分的宪法依据和饱满的宪法意义,一方面,这使《宪法》第41条批评、建议权在备案审查领域得以具体化;另一方面,如学者所言,这实现了宪法序言中所言的“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”都应担负起“维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”,从总体框架上看是“非常优越的”。
通过双轨提请途径的规定与拓展,立法机关在提请途径环节实现了对《宪法》规定的“监督宪法的实施”局部、有限的具体化。这在有待系统、充分具体化的制度方案中,虽然尚只是零星一斑,却仍不失为“我国宪法实施监督制度发展史上的一个具有里程碑意义的制度创新,并曾被寄予强烈的期望”。
(二)2015年《立法法》修改前的审查建议总体情况
然而,就审查工作实践而言,至《立法法》2015年修改前的十五年间,两类提请机制均未引起全国人大常委会的公开性的审查工作实践。
由于审查要求是有提必审,在逻辑上可以倒推出,五大特定国家机关主体并未正式向全国人大常委会提请审查要求。“首份备案审查工作报告”对十二届全国人大常委会审查工作情况的总结中,区分“依申请”“依职权”“专项”三类审查情形,其中,依据审查要求审查、依据审查建议审查的双规启动途径都属于“依申请”这类情形。
然而,工作报告中概括依据审查建议审查的数据与事例的同时,明确指出“没有收到过有关国家机关提出的审查要求”。
至于其他组织、公民是否提请过、提请过多少件审查建议,则不能从常委会从未审查过的事实中倒推。虽然十二届全国人大之前全国人大常委会历年收到审查建议尚未充分正式公布,但从各类渠道有限获悉的数据显示,公民、组织向全国人大常委会提出立法审查建议的件数,大大低于人们的期待与想象。
例如,自2008年到2012年,全国人大常委会共收到各类审查建议只有361件,其中以公民个人名义提出的有335件,占其中92.8%,其间,每年平均仅数十件。十一届全国人大常委会履新后在2009年所作的首份工作报告中提到,常委会于2008年收到审查建议件数为86件。这是2015年《立法法》修改前全国人大常委会首次官方公布收悉审查建议件数。
与零星的数字报道相对应的是零散的提请事件报道。立法法通过之后几年中,由公民提请审查个案可查阅的资料,主要见诸零散、片段性的具体事例报道,这些报道通常来自审查建议提请者单方面的非官方消息源。
以2003年为例,三位法学博士以公民身份在孙志刚事件后提请全国人大常委会对行政法规《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查;8月18日,黑龙江省双鸭山市居民盛其芳、马继云向黑龙江省人民政府和省人大常委会提交了一份《请求立即废止〈黑龙江省信访收容遣送工作规定〉的建议书》;9月,广东省朱征夫等6名省政协委员联名发起提案,建议广东省先行废除劳动教养制度;11月20日,一封由1611名公民签名的《要求对全国31省(市)公务员录用限制乙肝病毒携带者规定进行违宪审查和加强乙肝病毒携带者立法保护的建议书》同时递交到了全国人大常委会、卫生部和国务院法制办。
其后的例子尚有,2005年,北京市东方公益法律援助律师事务所向全国人大常委会提出了《关于请求对〈珠海经济特区道路交通安全管理条例〉进行合法性审查的建议书》;2006年,四川省成都市律师邢连超和孙雷致信全国人大常委会,请求对《娱乐场所管理条例》进行审查;北京大学法学院妇女法律研究与服务中心就“国发〔1978〕104号文件”关于女职工退休年龄的规定向全国人大常委会提起违宪审查建议;2007年,广州律师周玉忠上书全国人大常委会,请求对最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》进行审查,等等。
不仅审查建议件数或事例的官方信息无从获悉,针对审查建议的正式反馈或答复也未有官方信息显示。即使如2003年的孙志刚事件、2009年的唐福珍事件等受到公众舆论广泛关注的事件,著名学者或专业人士在舆论风口浪尖以公民身份领衔联名所提出的审查建议,同样未见回应。
然而,审查建议件数并没有因为这一状况而直接归零,而是仍然维系在每年数十件的少量状态。这一方面是因为法规审查的需求客观存在,另一方面是因为不少审查建议提请主体始终抱持着启动法规审查的执念,也有部分提请主体借助审查建议途径获得公众广泛关注的策略性考虑,其本身并未预期审查建议能获得全国人大常委会的正式反馈乃至启动审查。
当然,没有官方消息显示公民、组织的审查建议获得反馈或启动审查,并不表明这项工作在2015年之前毫无展开,只是如“鸭子浮水,脚在下面动,上面没有看出来”。
浮出水面
2015年《立法法》修改以来审查建议反馈实践
随着2011年的全国人大常委会工作报告庄严宣告“党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成”,中国立法告别“宜粗不宜细”的时代,迈入明确主张“提高立法质量”的时代。合宪性,是立法质量的核心与底线,通过宪法监督机制确保对法律法规等各类法律文件与规范性文件的合宪性审查的实践需求不断凸显。
党的十八大以来,不仅通过反复重申体现对加强宪法实施和监督的高度重视,而且在政策与制度实现层面积极务实地探索多元实现机制。其中,备案审查工作是对于加强宪法监督具有结构性意义的实现机制,因此,被定位为完善宪法监督制度的“重要着力点”。
十二届全国人大常委会正是在这一“重要着力点”上取得突破性进展,审查建议反馈环节则是这一突破性进展的风向标。从审查建议反馈环节考察这一突破性进展,同样需要沿着三条交错推进、相互促进的线索展开:执政党相关政治意志的强调与细化、审查建议反馈工作实践、备案审查制度建设,“首份备案审查工作报告”的前三部分也是分别对应此三条线索展开。
笔者围绕审查建议反馈情况,分三部分选取素材,并在反馈实践与制度建设的交叠处衍生并单列出反馈信息公开线索,综合四条线索梳理如下。
(一)党的文件中对备案审查制度的具体强调
2012年12月4日,习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出,“坚决纠正违宪违法行为”。在此后的十八届三中、四中全会上,提及宪法,必称备案审查,在维护宪法法律权威、健全宪法实施和监督制度板块中持续布局备案审查工作。
2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”,通过列举强调三类备案审查对象。
2014年10月,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在这份党的历史上第一次以法治为全会主题的决定中,全面且具体地指出:“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。”
一方面,对备案审查工作的布局提升到制度建设与能力建设层面;另一方面,通过概括式措辞“所有规范性文件”来兜底指涉。时任全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰认为,“禁止地方制定和发布带有立法性质的文件”是强调性地针对“红头文件”,由此,被纳入备案审查对象体系的甚至“包括党的文件”。
2015年,中央办公厅出台的工作指导性文件提出,建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制,率先明确提出实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。
(二)审查建议反馈工作实践
在执政党反复重申、舆论高调推进的同时,备案审查工作实践的突破体现在:过去无一例外石沉大海的审查建议,开始零星有收到反馈的报道。“首份备案审查工作报告”在“依申请进行的审查情况”部分中,作为官方渠道汇总公布了6例;另外结合各类媒体的零星报道,截至2017年12月,主要有8例,笔者侧重于审查建议反馈环节,整理如下,但是只有前两例可以从公开报道获悉反馈文书内容。
1.2015年11月6日,公民颜某从深圳发出快递,向全国人大常委会提出《提请审查〈江苏省物业管理条例〉的建议书》。2016年6月29日,全国人大常委会法律工作委员会(以下简称法工委)以法规备案审查室落款方式回信反馈,成为目前在公开报道中可以查阅到的全国人大常委会对公民建议反馈第一例,其反馈文件主文如下:
你建议对《江苏省物业管理条例》第六十二条第三款、第六十四条第二款、第六十六条第二款等规定进行审查的来信收悉。
经研究,该法规上述条款不存在与法律抵触的问题。
特此函复。
2.2016年9月,全国各地129名律师联署签名请求依法撤销司法部新颁《律师事务所管理办法》的建议书,致国务院并抄报全国人大常委会。
2017年11月,法工委以法规备案审查室落款方式以编号文件回信反馈:
经研究,上述文件不属于全国人大常委会的审查范围,依照有关规定,已转送国务院法制办处理。如你们有进一步的意见建议,请向国务院法制办提出。
3.2016年4月,浙江省公民潘某,就地方性法规在法律规定之外增设“扣留非机动车并托运回原籍”行政强制措施提出审查建议,全国人大常委会法工委与制定主体沟通处理后向提请者反馈。该地方性法规已于2017年6月被主动修改。
4.2016年9月,内蒙古自治区一位公民作为当事人,对有关司法解释规定“附条件逮捕”制度提出审查建议。全国人大常委会法工委经与制定机关沟通,相关司法解释已于2017年4月停止执行。
5.2016年,中国建筑业行业组织对地方性法规中关于政府投资和以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据的规定提出审查建议。
2017年2月,全国人大常委会法工委致函各省级人大常委会要求进行相应清理,适时予以纠正。6月,法工委给提请主体的反馈函中称,经研究认为,地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定,限制了民事权利,超越了地方立法权限,应当予以纠正;并称“已将研究意见印送各省、自治区、直辖市人大常委会。
目前,有关地方人大常委会正在对地方性法规中的相关规定自行清理、纠正”。全国人大常委会法工委在函中表示,将持续跟踪清理、纠正情况。截至2017年12月,已有7个地方对相关地方性法规作出修改。
6.2017年5月,4位学者以公民名义联名对7个省份计生新规涉及人口与计划生育的地方性法规中关于“超生即辞退”的规定提出审查建议。9月,全国人大常委会法工委致函有关地方人大常委会,建议根据党中央的精神,结合当地实际,对系争地方性法规中类似的控制措施和处罚处分处理规定作出修改,对暂时还难以修改的,可以考虑先减缓执行力度,以后再适时作出修改。截至12月,已有1个地方对相关地方性法规作出修改。
7.2017年4月,108位知识产权专业研究生以公民名义联名对地方性法规中规定的著名商标制度提出审查建议。全国人大常委会法工委在研究之后将建议转送给重庆市人大常委会办公厅,要求对有关著名商标制度的地方性法规予以清理废止,并提出“请研究并于2017年6月9日前反馈意见”的要求,同时致函国务院法制办公室,建议其对涉及著名商标制度的地方政府规章和部门规范性文件同步进行清理。
8.2017年3月,十二届全国人大五次会议期间,有45位全国人大代表分别联名提出5件审查建议,要求对最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)》第24条关于夫妻共同债务承担的规定进行审查。自2016年以来,法制工作委员会还收到公民提出的近千件针对这一规定的审查建议。
为做好代表建议和公民审查建议的办理工作,法制工作委员会于2017年6月召开座谈会,邀请提出建议的部分全国人大代表参加,与最高人民法院有关部门进行沟通研究,推动解决有关问题。作为应对,在此前的2017年2月,最高人民法院已经出台《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)的补充规定》(法释〔2017〕6号)。2018年1月17日,最高人民法院对此出台《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》(法释〔2018〕2号)。
从前述8例审查建议反馈典型事例的已有报道汇总看,在相关官方披露与媒体报道中,关于审查建议反馈情况,并未成为报道的重点。“首份备案审查工作报告”在“依申请进行的审查情况”官方汇总披露的6例,均未专门从反馈内容角度来介绍审查、研究情况,或许因为工作报告内容丰富而某一具体环节需要措辞言简意赅。截至2017年12月,前述8例能从相关报道中获悉反馈情况的,主要是前述1、2、3、5四例。其中,例1、例2能获悉反馈文书全文。
而根据处理与审查、研究情况的不同,前述8例的反馈从内容上可以分为三类:第一类是认为不抵触,如前例1;第二类是审查、研究内容文书后,认为抵触,但均委婉表达,文书内容目前基本上无从获悉,“首份备案审查工作报告”公布的6例均属此例;第三类是转送相关部门,如前例2。
(三)备案审查制度建设
党的十八届四中全会对“加强备案审查制度和能力建设”作出明确要求,备案审查工作的突破性实践与其制度建设互相促进,截至2017年12月,十二届全国人大常委会在制度和工作机制建设方面集中体现在如下3例:
1.2014年9月,法工委抓住备案审查发展中的枢机,作为备案审查程序中第一个进行细化设置的程序环节,制定了《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》(以下简称《审查建议反馈办法》)。该办法在立法法修改过程中出台,通过细化先行,客观上推动了立法法相关条款修改内涵的确定。
2.2015年3月,《立法法》作出修改,新增第101条专条补强、细化规定对审查建议的反馈,用强制性规范规定:全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构“应当”按照规定要求,将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,同时规定“可以向社会公开”。强制性规范为审查建议反馈义务提供了规范依据,也在一定程度上免除了任意性规范留给审查主体在反馈与否之间选择的现实尴尬。
前述有报道可查的8件审查建议反馈事件无一例外地出现在《立法法》修改之后,可见,《立法法》增加第101条,对于审查建议反馈具有的突破性意义,连同关于开展主动审查等方面的明确规定,足见《立法法》修改对于备案审查工作的进展具有阶段性的里程碑意义。
3.2016年12月,法工委制定了《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》(以下简称《法工委备案审查规程(试行)》),将前述九届、十届全国人大常委会委员长会议通过的《法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》中分别涉及法工委的工作内容予以合并规定,并按照“接收、登记与移交一审查研究一处理与反馈”三个阶段对法工委的工作流程做了规程手续性的具体规定。需要注意的是,前述《审查建议反馈办法》和《法工委备案审查规程(试行)》目前为法工委内部工作文件。
2017年12月,“首份备案审查工作报告”透露,在前述制度建设基础上,法工委目前正在抓紧研究起草“备案审查工作规范”,进一步明确审查范围、标准、程序和纠正措施等,健全相关工作机制。报告还围绕备案审查的信息化建设、指导和支持地方人大工作、建立衔接联动机制等,从硬件技术储备、人大系统内部联动、跨系统联动三方面概括了备案审查工作的制度和能力建设。
(四)审查建议反馈信息公开
《立法法》第101条在规定应当向审查建议主体反馈审查、研究情况的同时,辅之以规定“可以向社会公开”。审查建议反馈信息的公开,能够营造舆论,凝聚共识,推动备案审查实践,也可以依靠舆论提高审查、研究情况的实效,后者尤其体现在及时公开对审查建议的反馈上。反馈信息的公开,除了单项审查事件的公开,还包括周期统计数字的公开,这是目前备案审查信息公开已有的两方面实践。对于审查建议反馈工作而言,信息公开不仅是关键举措,而且也应是制度建设关注的重点。
就备案审查工作统计数据方面的官方信息公开,如前所述,2015年之前仅有2009年的唯一一次,但自2015年《立法法》修改以来开始成为《全国人大常委会工作报告》中的常态内容,两类数字成为其中披露的主要内容:过去一年审查建议接受件数或处理件数,以及报备件数。这为2017年“首份备案审查工作报告”集中披露备案审查相关数据,做了信息公开方面的准备。2015年以来两份全国人大常委会工作报告的披露情况如下:
2016年的《全国人大常委会工作报告》:“一年来,常委会工作机构对‘一府两院’报备的30多件行政法规、司法解释逐件进行审查,对部分地方性法规开展主动审查,研究各方面提出的200多件审查建议,认真做好备案审查工作。”
2017年的《全国人大常委会工作报告》:“研究制定规范性文件备案审查工作规程,推动备案审查工作规范化、制度化。一年来,对‘一府两院’报备的30多件行政法规、司法解释逐件进行审查,研究处理各方面提出的审查建议92件,对发现的与法律不一致的问题进行监督纠正,维护国家法制统一。”
出水之后
经由备案审查达至合宪性审查的双阶审查结构
以2015年《立法法》修改为“分水岭”,备案审查工作在十二届全国人大常委会开始突破,审查建议反馈情况的出现与增多是其实践轨迹的典型例证。在前述粗线条轨迹勾勒的基础上,笔者从时代契机、路径体系、程序结构三大宏观视角评述如下。
(一)时代契机:“精细化立法”时代的合宪性审查需求
在宪法监督制度有待进一步激活的情况下,备案审查活动在一定程度上回应了中国立法转型时期对合宪性审查需求剧增的供需缺口,是十二届全国人大常委会备案审查工作成绩获取的时代原因。
“中国特色社会主义法律体系已经形成”的立法工作目标于2010年如期完成,是中国法制建设进程中一个里程碑,既承前地标志着有法可依的任务在总体上阶段性地完成,又启后地表明中国立法进入“后大规模立法时代”的新阶段,追求“良法”“立法精细化”“提高立法质量”取代“宜粗不宜细”成为这一阶段立法的第一价值目标。立法质量保障机制的客观需求日益凸显且迫切,这不仅需要立法过程中的“科学立法,民主立法”,而且尤其需要立法过程外的立法监督制度的完善与落实。
随着立法指导思想从“宜粗不宜细”向“科学立法,民主立法”转换,作为立法质量控制体系的立法监督制度的重要性日益突出。“精细立法时代”与日俱增的“提高立法质量”的需求,自然为作为立法监督制度基础面的备案审查机制提供了重大契机。能否把握中国立法转型的这一时代契机,关键看如何厘定备案审查与合宪性审查之间的有机联系。
(二)制度定位:作为“合宪性审查的重要着力点”的备案审查
在立法监督机制体系中,合宪性是立法质量的核心与底线,合宪性审查则是立法监督制度中的拱顶石。基础面与拱顶石之间的关联性,正如“首份备案审查工作报告”中所作的定位:加强备案审查工作是完善宪法监督制度的“重要着力点”,这一关联性需要从两个层面去理解“着力”的角度。
首先,备案审查机制可以成为有效运行的合宪性审查程序的起点与载体。
申言之,在备案审查中发现系争法律法规的违宪嫌疑,会成为合宪性审查的案源与程序起点,对于全国人大常委会而言,对法规的备案审查机制本身就承载着依据宪法审查其合宪性的活动。因而,备案审查不是合宪性审查之外平行不相干的孤立活动,制度建设与审查活动应重视两类审查机制之间的交叠区域与互动效应。与此同时,如图3所示,C圆表示的合宪性审查还有与备案审查不重合的区域,这表示不以备案审查为程序起点与载体的合宪性审查活动。