郁南：一个山区县的PPP抉择与求索

　　PPP（Public-Private-Partnership，即政府和社会资本合作）在公共建设上将越来越显示出其独特的贡献。对于地方政府而言，要边探索，边吸取经验

　　补齐民生“短板”，这是粤东西北发展绕不过去的一道难题。

　　当前，省委、省政府启动粤东西北地区新一轮环保基础设施建设，提出建设生活垃圾和污水处理设施。然而，和大多数山区县一样，云浮郁南仍是吃饭财政，单靠当地财政资金建设仍是捉襟见肘。

　　作为“全国农村生活污水治理示范县”，郁南县不断深化改革，转变政府职能，对整县生活污水处理进行捆绑，采用PPP模式，引入社会资本进行治理。7月，广东省首个整县生活污水处理捆绑PPP项目正式落地郁南。

　　该项目投资总额约5.02亿元，于今年9月动工建设，2018年1月起运营。其将解决全县包括48万农村常住人口在内的生活污水处理以及人居环境改善。

　　日前，该项目被列入财政部公布的全国第三批PPP示范项目。

　　求索

　　敢于创新，解决难题

　　与传统的政府采购方式相比，PPP模式有利于快速筹集污水处理设施建设资金，加快建设进度；可以减轻当期财政负担，降低项目成本；发挥社会资本经验，提高项目运营效率；加快政府职能转变，实现政府与社会资本职能合理分配。

　　郁南推行整县生活污水处理捆绑PPP模式，进行了一些探索与实践。

　　其一，统一认识，加强领导。县委常委会、县人大常委会、县政府常务会议对第三方专业咨询单位的研究成果（可研报告、经济评价、实施方案等）作专题研究，同意采用PPP模式建设项目。

　　同时，县里成立PPP项目领导小组，明确发改、财政、建设、环保、规划、国土等部门职责。确保政令统一、政策协同，有力地推动政府和社会资本合作项目的顺利实施。

　　其二，精心测算，确保可行。通过公开招标，聘请广东省建筑设计研究院作为该PPP项目的咨询机构。在充分调研和论证的基础上，对项目进行经济评价、可行性研究、物有所值评价及财政承受能力论证。

　　同时，县里分析近五年财政预算收支情况，确定项目建设总投资，如控制在5亿元左右，政府年付费低于5000万元，包括政府的其他公共服务支出不超过2.4156亿元，占2016年一般公共预算支出28.42亿元的8.48%，适宜采用PPP模式。这是为了保证项目支出在财政能力承受范围内。

　　其三，完善机制，把握主动。一方面，科学设定考核评价指标，加强地方政府的有效监管。比如，以结果为导向设定考核指标。包括污水收集率、污水浓度（进出水浓度差不低于80mg/L）等；增加场景性描述，要求无污水外泄入河，无地面污水聚集。

　　绩效考核引入公众监督。如设置“社会服务”或“社会影响”评价项目，对被政府部门处罚、被社会有效投诉和公众媒体有效负面报道均予以扣分；设置“社会综合评价”项目，公众评价结果直接影响项目付费，倒逼社会资本增强服务意识。

　　另一方面，在项目设计上建立健全退出机制。在合同书中设置了“履约担保”条款，项目公司应向县里提交履约保函，金额5000万元。此外，还建立“违约、提前终止及终止后的处理机制”，做到既重视准入保障，又重视退出安排。

　　其四，创新方式，吸引投资。一方面，作为“全国农村生活污水治理示范县”，郁南大力宣传创新污水治理方式、全面启动探索PPP模式的信息，吸引国内大媒体先后报道。全国多家水务、环保行业龙头企业对郁南污水处理项目给予高度关注，并派出骨干力量进行考察。

　　另一方面，对项目进行整县捆绑，扩大项目规模。郁南创新性地提出项目“整体打包”“城镇与农村”“建设与运营”“终端与管网”等4个捆绑模式。整县生活污水处理捆绑PPP项目总投资约5.02亿元。

　　同时，针对农村的实际，政府承担全部直接付费责任，降低不确定性风险，保证社会资本的合理回报，着力解决项目吸引力明显不足问题

　　其五，强化协调，解决难题。一方面，针对项目用地问题，明确要求各镇、村在项目实施前签订承诺函，确保项目公司在工程建设期开始日，以零租金租赁或其他双方商定的形式（主要是镇区污水站用地），免费获得使用污水处理设施项目用地权利。

　　目前，14个镇区污水处理站的用地问题以及903个村污水处理设施的用地问题，相关镇、村均作出了承诺并在一定范围内予以公示，国土部门予以确认。

　　另一方面，针对项目融资问题，从项目总体立项阶段就邀请农发行参与设计。在项目竞争性磋商过程中，农发行提出的优惠政策对社会资本形成了较大的吸引力。

　　此外，采用DBFO模式，即项目的设计、建设、融资、运营全过程、一体化交由社会资本，政府不入股项目公司，使本项目真正形成“一套严密的政府购买服务模式、一条完善的企业一体化运作路径、一套科学的第三方监管体系”。

　　思考

　　边探索，边吸取经验

　　PPP在公共建设上将越来越显示出其独特的贡献。对于地方政府而言，我们要边探索，边吸取经验。

　　思考一：必须统一认识。县委、县政府从执政为民和讲大局的高度，始终把农村环境整治工作放在突出位置，加强统筹，积极引导，在县委常委会、县人大常委会、县政府常务会议上作专题研究，并作出采用PPP模式建设项目的部署。

　　县里成立PPP项目工作工作领导小组，积极争取省、市及发改、环保、住建等部门在政策和资金的大力支持。

　　思考二：必须发动群众。农村生活污水治理缺失，是群众呼声强烈的难题。在郁南群众无偿提供112条农村中心村污水治理工程土地的基础上，我们更充分地听取群众意见。

　　政府多方论证研讨后作出决策，明确镇村承诺以零租金租赁或其他双方商定的形式（主要是镇区污水站用地），为项目公司提供污水处理设施项目用地。这充分体现了群众的觉悟和“我要建”的意愿，从而带动更多的群众支持参与，确保了项目顺利建设和日后运行。

　　这也倒逼政府加快实施整县推进PPP项目，推动农村治污从小作坊式生产迅速成为现代大企业式运作。我们以农村污水治理为载体，充分动员群众，顺利解决了项目建设中的难题，并促成一些历史老大难问题的解决。