郑磊：“打开小区”面临法律问题 不能盲目大干快上
【背景】近日，中共中央、国务院正式对外发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（《意见》），其中，推广街区制成为最受关注，也是争议较大的内容之一。
意见要求，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。对于已建成的住宅小区和单位大院，“要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”当前，对街区制的担忧主要集中在基于公共利益的改革能否做到《物权法》对居民权益的保护，对居民住宅和单位大院等，又能否一视同仁。
从法律技术层面而言，落地街区制面临哪些更为现实的法律问题？应该注重哪些环节的法律规制，以便切实保障利益相关者的权益？
郑州大学法学院郑磊讲师表示，现有的《物权法》《城乡规划法》《土地管理法》和《物业管理条例》等，已对小区道路等权益保护和利用有较为直接的规定，为调整业主权利和道路使用的关系提供了基本框架。
郑磊指出，街区制和小区内部道路公共化的实施将涉及多个法律程序。首先，“把原有小区道路变为开放式道路，不能政府一句话说变就变，只有先变更规划。”规划属于地方重大行政决策，要经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论五步法定程序，保证业主在规划环节就能够充分参与。
其次，“规划改变的是用途，并不能改变原有土地的使用权。”所以，郑磊表示，要实现土地使用权的改变，需要按照《土地管理法》第58条规定，为公共利益需要使用土地的，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的等情况，可以经过合法程序收回国有土地使用权。同时，对土地使用权人应当给予适当补偿。
除了土地收回，郑磊介绍，《城乡规划法》第50条也规定了规划变更的条件，“土地使用权没有收回，但是用途改变了，也要给业主相应补偿。” 政府还可以与业主委员会达成协议，以协商租赁或者购买形式使用小区道路。郑磊判断，征收可能会成为政府首选的手段。
郑磊也提醒，小区道路公共化是为了发挥“微循环”效果，所以，“千万不能再搞扩宽等工程，这就违背了中央的改革原意。‘节约利用’绝对不是重新去修路。”
再次，建设管理过程中，也应充分尊重业主选择和权益。 比如，是否可以允许受影响最大的底层楼面“住改商”，对其他楼层采用加装隔音窗，对小区道路设定通行速度限制，以此确保安全等措施。
最后，改革还要讲究效果，“一旦把小区打开，但是，并没有达到缓解交通的效果，反而使得小区成为停车场，”改革就失去了正当性，公众意见会更大。
在郑磊看来，小区开放意味着空间利益和国家权力与私人自治权利的微妙调整，“小区道路由私到公的调整，使得公权力进入了原来不能介入的领域，比如小区停车，原来遵循的是民法原则，一旦变成公共空间，交警等就可以执法，也可能设收费的停车位等，行政机关执法向小区延伸。”
这也就意味着，必要的配套的公共服务不能缺位，改革不能只是触动公众的利益。尤其是涉及小区安全等各种因素，相关部门应该负有更多责任，“打开”与“建设”如果不能同步，改革的“后遗症”可能比改革期待的效果还要剧烈，很可能得不偿失。所以，落实街区制，需要首先做好前期设计和安排，不能盲目响应政策而大干快上。
与街区制改革相关，更新法律规范是保护业主权利的重要手段。郑磊认为，可以通过修改相关法律，加入相关内容，地方在实施过程中也有必要编制街区规划详细方案等，确保公众知情、参与。“就目前的情况看，可能是先让地方各自探索，各地差别太大，做全国一刀切的规定，立法上也很难实现。”
“地方政府在具体操作过程中，绝对不是在空白纸上作画，每一个小区，每一条道路，都应该具体问题具体分析，认真对待，不能闭眼画一个街区规划图，说拆就拆，这是违背中央改革宗旨的。”郑磊说。■
（财新记者 周东旭 采写）