保护未定级不可移动文物 镇海探索能否破解全国性难题

　　未定级不可移动文物“游离”在各级文保单位(点)之外，他们没有法定身份，却是我国文化遗产的重要组成部分。近年来，因为缺少保护依据，在城市化进程中大量未定级不可移动文物受到损害或消失。如何保护这些文保单位(点)的“后备军”？成了全国各地文物保护工作者的一道难题。不久前，在今年文化和自然遗产日召开的有关会议上，镇海区探索未定级不可移动文物保护的做法引起广泛关注。

　　每年上万处遭到破坏或消失

　　据我市有关文保专家介绍，国务院在2007年至2011年，开展了第三次全国文物普查。根据国家文物部门发布的普查数据，截至2011年年底，全国共登记不可移动文物约77万处，其中，浙江省调查登记的不可移动文物数量最多，为7.3万多处，而宁波调查登记的不可移动文物有6000多处。据了解，在全国约77万处不可移动文物中，约22万处已被定为国家级、省级、市级、区(县)级文物保护单位(点)进行保护，约55万处为未定级不可移动文物，占比约70%。这些未定级不可移动文物虽然未依法公布为保护单位或保护点，但有历史、艺术、科学价值，一般包括古文化遗址、古墓葬、古建筑，石窟寺、石刻、壁画，近代现代重要史迹和代表性建筑等类别。

　　据国家文物局统计，自2011年年底第三次全国文物普查结果公布以来，每年全国各地有上万处未定级不可移动文物遭到破坏或消失。为此，2015年，国家文物局出台有关文件，要求各地研究制订未定级不可移动文物保护管理导则和相关规范，重点研究分级分类保护、降级退出机制等。2017年1月，国家文物局又出台了《关于加强尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护工作的通知》，要求各级文物行政部门坚持“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物工作方针，加强统筹规划，完善保护体系，健全管理机制，制定保护措施。

　　虽然国家“三令五申”，但仍没能遏制未定级不可移动文物继续消失。

　　为啥保护变成难题

　　未定级不可移动文物为何成为全国性的保护难题？我市一些文保专家分析了原因。

　　首先，大规模的城乡建设对分布在城乡各地的不可移动文物造成冲击，尤其是数量庞大未定级的不可移动文物在经济建设和文物保护成为突出矛盾时，往往被放弃，，这种现象全国各地时有发生。文保部门力量薄弱，全国、省、市、县文物行政管理部门普遍不健全、编制短缺，文物保护执法力量与法律赋予的繁重而艰巨的行政职责极不相称，文物保护执法难以到位。

　　其次，相关的文物法规在对未定级不可移动文物的保护管理上尚有盲区。我国的文物保护采用分级保护的办法，分为全国重点、省级和市、县(区)级，这些定级的不可移动文物的保护管理在法律法规上都有明确的规定。而数量更多的未定级不可移动文物，文物保护法虽有依法保护的规定，但没有明确的条款加以限制。比如《中华人民共和国文物保护法》第二十条规定，建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物，因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。对于这一条款，在具体操作中，有些单位或部门就认为，因特殊情况不能避开、实施原址保护的仅适用于文保单位，不包括未定级不可移动文物。由于文物保护法对于文保单位的规定更加严格、明确，对于未定级不可移动文物的保护力度则没有那么高，很容易让人认为对未定级不可移动文物的保护规定不需要那么严格和认真。

　　再次，未定级不可移动文物复杂的权属状况也在一定程度上限制了对它的保护管理。相对来说，属于国有的未定级不可移动文物保护管理状况比非国有的要好，而权属私有的未定级不可移动文物，直接牵扯到个人利益，常常让文保部门力不从心。

　　此外，随着我国社会经济持续发展，社会公众的文化需求爆发式增长。与此形成鲜明对比的是，从事、参与文化遗产保护工作的人员构成，仍然以各级文物行政部门、专业机构人员和部分专家学者为主。大多数的社会公众对文化遗产的关注还停留在观光、鉴赏层面，缺乏参与文化遗产保护的主动意识和具体行动，社会广泛参与文化遗产保护的局面还没有形成。

　　镇海探索破难解题

　　据镇海区文保所所长吴波介绍，镇海区在第三次全国文物普查中确定了412处为未定级不可移动文物。跟全国各地一样，在城市化进程中，镇海区在短短几年中有58处未定级不可移动文物消失，消失率达14%。针对这种情况，镇海区委、区政府高度重视，他们认为，保护好文化遗产就是保存历史，保存城市的文脉。发展经济是领导者的重要责任，保护好古建筑，保护好传统街区，保护好文物，同样也是领导者的重要责任。

　　2016年以来，镇海区为破解未定级不可移动文物保护难题，打出一套“组合拳”，形成了可复制可推广的经验，实现了未定级不可移动文物连续3年“零消失”。

　　他们的主要做法是：

　　建立档案摸清家底。镇海区文保所作为主管部门，利用普查成果，对分散在全区62个村的每一处未定级不可移动文物建立实时数据档案，逐条记录文物名称、位置、类别、统计年代、面积、所有权、使用单位(或人)、用途、保存现状及动态信息等23项数据。为实时监管未定级不可移动文物提供了准确的数据信息。在此基础上，进一步创建“病理档案”，将未定级不可移动文物主体结构的牢固状态、建筑构件的腐朽损坏状态、屋面漏雨状态等信息逐条梳理录入文保“病理档案”，为后续“诊治”保护提供第一手资料。

　　属地管理绩效考核。镇海区根据“属地管理”原则，与全区62个村(社区、单位)法人全部签订了未定级不可移动文物《保护责任书》，将保护责任分解到具体单位和具体人。2018年，镇海区文保所两次组织人员对62个村(社区、单位)履行未定级不可移动文物保护情况各类检查考评186次，发现整改各类安全隐患20余起。这些考核情况将换算成积分，计入当地镇、街道年度文化工作绩效分。

　　部门协作预先保护。在镇海区，文物保护不仅仅文保职能部门重视，规划、建设等部门也十分重视，并且当作分内工作。区文保部门与自然资源和规划局合作，以普查成果为基础，将未定级不可移动文物纳入规划层面的历史资源点，编制了《镇海区历史文化遗产保护规划》，作为对全区未定级不可移动文物保护的指导性规划文件。2018年，镇海区规划部门在实施编制城乡建设、新农村建设等6项规划时，将位于规划范围的15处建筑面积2.27万平方米文保“后备军”全部编入规划保护中。同时镇海区明确，自然资源和规划局对凡涉及未定级不可移动文物的建设项目用地，在未征得文物部门审核意见前，一律不予签发建设用地许可证。此外，镇海区文物保护工作还得到镇海区各镇、街道的支持理解。在涉及未定级不可移动文物拆迁地块时，文保部门与各镇、街道城建拆迁部门联合办公，未定级不可移动文物未经专家评估和原登记公布机关同意，不得擅自拆除或迁移，避免了大量未定级不可移动文物被误拆误伤。