吴志攀：严格预算与“年底突击花钱”现象

（漫画名「年底有余款，所以会议多」）

原因主要有两个：

第一，我们绝大多数下级单位使用预算资金都是很节约的，因为预算拨付下来的经费很不容易，下级单位财务都会精打细算。每年到了11月份，还有两个月本年年度预算项目就应该结束了，如果账上还剩余不少钱，特别当预算执行比例达不到70%时，这就成了问题。

从一方面说，应该肯定下级预算单位的领导是非常节约的；但是从另一方面说，这也说明该单位领导的预算执行力比较差。当上级将下属单位预算执行率排名公布出来后，不达标预算单位的领导就会感到脸上无光。

为了保证预算执行率达标，下级单位领导会催促财务突击花钱，争取达标，不至于排名垫底。

第二，按照上级有关规定，预算单位账上剩余资金年底将调回国库，由国家财政统一调配使用。如果事情到此就算告一段落，下级单位领导们还是可以接受的。但是本年度调回国库的余款数额，将会影响到来年预算下拨资金的数额。

这样问题就严重了。

因为上级在审批来年预算时，看到去年预算都花不完，来年就不会给那么多钱了。为了保证来年预算额度不减，或者还希望增加的话，下级单位就必须有一个很高的预算执行率，为此，不惜采用年底突击花钱的方式，也要把账上的钱尽量都花出去，这样才好跟上级申请来年较多的预算额度。

原因很复杂，我主要归纳为以下六个：

第一，钱省着花的结果。按照建立节约型机关的原则使用预算，就要节约每一分钱。能不花的钱不花，一分钱掰两半花。节约之后，必然会节省下来一些预算款项。年年有余是好事，也符合我国历史传统文化。

假如某个单位领导“不会过日子”，花钱大手大脚，如果时间还没有到年底，常规预算经费都花光了，剩下几个月的日常运行拿什么来保障？例如，水电费拿什么来交？遇到紧急情况需要用钱时，又到哪里去找钱？政府机关和公共事业单位不允许向商业银行借款，因此如果单位账上没有钱，不交水费电费的话，水务局和供电局可以停水停电，那么这个单位就得关门。

第二，预算下拨也需要一定时间。每年报预算的时间，是在本年度的11月份前后。常规预算实际拨付到单位账上通常是在来年的第一季度，专项预算到账时间一般情况下会更晚。因为国家的预算草案要经过全国人大批准，人大每年3月初开会，人大会结束时就是3月中旬了。

具体预算分配计划再经过财政部到其他主管部门，如教育部，就是从财政部到教育部，教育部财政司再下拨到高校，专项预算到高校财务处账上的时间，差不多就是4-5月份，有时还要更晚。

因为如果遇到计划调整，专项预算下拨的时间就会等到调整之后，才能下拨到高校账上。高校夏天放暑假，如果预算下拨晚了，赶上放暑假，执行的时间可能还会再晚一些时间。

可见下级单位执行预算的时间是十分紧张的。但是在教育部预算执行情况考核时，高校领导们不敢抱怨，唯恐上级领导批评“连花钱都不会吗？”

第三，集中采购招标也需要一定时间。按照预算规定，购买办公用品款项达到一定数额时，就需要通过集中采购招标程序办理。履行招标程序需要时间，短则十几天，长则几个月不等。上级在考核预算执行情况时，通常也不考虑履行招标程序需要的时间，好像预算单位花钱也像个人在网上购物那样方便。评标专家队伍人数是有限的，专家们的工作时间也是有限的。

然而，各单位预算招标的项目越来越多，招标工作也越来越繁重，招标单位多了，需要排队，排队也需要时间。招标排队的单位越多，招标项目越多，需要时间也越长。但是预算执行时间却是固定的，因此招标排队时间越长，留给预算执行的时间也就越短，预算执行率也会受到影响的。

第四，预算用途本身也有限制。事业单位常规预算用途通常是扣除人吃马喂外，在保障运行方面的用途，例如，会议费、差旅费、资料费、办公费、办公设备和办公耗材费用等。现在反对“文山会海”，出差报销规定也很严格，资料费范围也有严格限制，办公设备折旧周期多数情况下也不可能在预算年度内就能归零，办公耗材费用也必须在合理范围之内。

综上所述，预算用途都是比较固定的，而且多年稳定，变化不大。但是现在信息化社会和电子科技进步速度加快了，办公信息化不但进程加快，而且范围更广泛了。现在保障运行经费越来越多地要使用在电费、手机通讯费、市内交通费、软件更新费、无形资产费等上面。

这些费用逐年增加，但是在预算科目上，这些并不是重点，甚至还不是独立预算大类科目。在执行预算时，甚至不得不并入其他子项目处理。这也对预算执行带来越来越多的不便利。

举一个具体例子，现在大多数单位“私车公用”过程中发生的停车费、加油费和过路费等都由个人支付。如果这种情况是偶然为之，也未尝不可。但是如果成为常态，这部分由个人垫付的经费也会节省单位预算经费，到了年底必然会增加单位账上预算余额。

我在某地调研时，还遇到过一个极端的例子：某政府机关在下乡扶贫时，私车公用，不幸的是，在行驶途中发生重大交通事故，造成车毁人亡。单位在办理善后时，除保险公司赔偿外，其他方面发生的费用，单位不能动用预算公款，因此不得不动员单位全体工作人员捐款解决。

类似这种情况，虽然合法，却不合情，也不合理。我在调研时，单位领导和其他工作人员都迫切呼吁上级尽快出台一个合法，又合乎情理的办法，因为为了不影响公务，私车公用的情况还在继续。

第五，现在的财务报销制度滞后于电子支付的发展，越来越多的支付可能没有纸质发票和纸上财务公章，而是电子证据和数字签章。这些已经不算新发生的情况，在现有财务报销制度上尚未被认可。实际情况是，要再退回到纸质打印证明和签章才能被财务接受。

第六，还有一些在边远地区的基层单位，那里没有公共交通，只能使用民间交通工具，因而没有正规车票，也没有正式住宿场所的发票，只能拿到收据和白条，回来不能在单位财务报销。

公务虽然办理了，但没有发生公务经费支出，都是个人垫付的，所以节省了单位预算经费。

这样类似的情况，在乡镇基层每天都在发生，如果将全国此类情况汇总起来，每年节省下来的预算经费总额也是十分惊人的。

2005年国务院颁发了《国务院做好建设节约型社会重点工作通知》，并对建设节约型社会工作进行了部署。

2012年国务院颁布的《机关事务管理条例》第一条中规定了建立节约型机关的要求。

2013年中央办公厅和国务院办公厅联合发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》的第一条规定：“为了进一步弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风，推进党政机关厉行节约反对浪费，建设节约型机关，根据国家有关法律法规和中央有关规定，制定本条例。”

2017年党的十九大报告中提出了“创建节约型机关”的号召。

所以无论从建立节约型社会，还是创建节约型机关，党和政府都要求公共预算的机关和事业单位必须节约使用经费。在这样连续十几年的号召节约政策和法律法规的大背景下，公共预算单位年底突击花钱的现象，显然是与建立节约型社会和创建节约型机关相矛盾的，尽管单位领导各有苦衷，但是拿到桌面上来，怎么也是说不过去。

我国是崇尚“年年有余”的文化传统的社会，年底突击花钱也与我国文化传统相悖，这样做的单位领导和财务工作人员心里也并不好受。如果上级只考虑到预算资金余额年底统一调配使用，不考虑到由此引起的年底突击花钱现象，那原来的“正确”制度设计就要打折扣了。

这就好像我国中医所说的“治一经，损一经”，在道理上是一样的。我们不能苛求十全十美的政策，但可以分析怎样进行制度设计，可以实现利大弊小的结果。

为了作这个研究，我将单位预算经费分为硬件费用和运行费用。

硬件费用是指使用在办公用房，公务用车和办公用品等硬件上的费用，运行费用是指使用在水、电、风（含北方冬季供暖）等方面的费用。

我之所以做这样分类，是因为运行费用有较大的弹性。例如，北方遇到暖冬时，分散供暖单位的燃料费就可以节省一些，例如，我在研究中了解到，2018年冬天寒流来的比往年要晚，同在华北区域的北京和天津，供暖时间相差好几天，晚供暖的北京市当然还有空气质量方面的考虑，但是北京市比天津市晚供暖数日，就会比天津市要节省很多燃气费，尽管北京市在同期室外气温低于天津市。

在同城的不同独立供暖的两个单位相比，晚供暖的单位，比早供暖单位节省数百万燃气费。同城规模相当的甲乙两个单位，甲单位能够及时修理好长流水的水龙头，便可以节省水费。甲单位又能消除长明灯，做到随手关灯，还能做到夏天无人的空房间不开空调，一年之后，甲单位便可以节省大量的电费。

乙单位在运行费用方面管理不严，领导不重视，工作人员消极应付，大家都抱着“花公家的钱不心疼”的态度，乙单位一个财政年度需要支付的水费和电费就会比甲单位高很多。可见乙单位工作并没有多做，但运行费用却提高了，这只能是浪费的结果。

政府机关和国有事业单位（含高校）办公室、会议室和教室等照明和空调的电费，比居民家庭同等面积的照明和空调电费要高出数倍之多。

我引用两个例子来说明：一个是高校浪费电的情况。例如，罗永健、杨铃铃、温玉婷对北京市13所高校进行的问卷和实地调查,对高校用电浪费情况进行了统计分析,保守估算,北京市高校每年在用电上至少浪费6534.1万元。[1]

另一个是政府机关浪费电的情况。在北京的国家机关人均年耗电3072.5度，公共建筑耗电量是普通建筑的5倍。国家机关办公建筑和大型公共建筑年耗电量约占全国城镇总耗电量的22%，每平方米年耗电量是普通居民住宅的10—20倍。北京的大型公共建筑每单位平方米年耗电量在50度到300度之间，这个数字较普通建筑要高出3到5倍。[2]

上述两种情况都可以用“公地悲剧”理论来解释，[3]不需要我在此赘述。

我国古代民间有许多教人勤俭节约的民谚，例如，“细水长流，油盐不愁”。再如，“不可吃光花净，争取年年有余”。我国古代文献记载，也有许多教人勤俭的名句，如三国时的诸葛亮说过：“静以修身,俭以养德”。唐代白居易有著名的诗句:“奢者狼藉俭者安，一凶一吉在眼前”。清代清初朱柏庐所著的《朱子治家格言》中有“一粥一饭，当思来之不易；半丝半缕，恒念物力维艰”等。

这些民谚和名言中所教的对象主要是个人，而不是机构。

现在关于经费使用的规章制度，调整的对象是法人机构，而不是个人，如机关和高校等。现在的政府机关和高校中的工作人员如果不能自觉节约用电，那么机关和高校要付的电费非常多，一点不比购买硬件公用品的费用少。

但是我们的规定还没有对机关和高校工作人员节电的规定，都是对单位机构的规定，就会出现“公地悲剧”的结果。

运行费用也有上限，因为单位总预算是封顶的。单位财务也会告知领导，一年人吃马喂大概需要多少钱，这是单位维持正常运行满打满算的费用，通常不太可能超支。

但是即便如此，当人们看到调查统计数据，发现机关人均用电比同城居民人均用电高5倍，个别机关甚至还更高，人们就会质疑：这还怎么创建节约型机关，怎么在国家绿色发展进程中发挥表率作用？

从现在的规定看，只要运行费用在预算总额之内没有超出，那么该单位执行预算就没有毛病。但是预算范围内的运行费用（如电费）超出普通人能够接受的程度，就算预算本身没有问题，所有预算都是经过上级严格审批的，但是这样的预算执行出现浪费的后果，也说不过去，说明预算执行制度的设计出现了问题。

问题之一，如果预算余额到期划归国库，机关单位自己不能留在账上，，那么能在规定期限内将预算余额全部花干净，就既可以获得预算执行效率良好的排名，又不会因为余额问题影响来年预算额度。

这就是现在的政府机关和国有事业单位预算执行的制度设计，以及在此之下的单位领导的思维方式。在这种思维方式指导下，预算内能节省的钱也不要节省，因为省下来后，花不掉反而成了问题。

问题之二，预算经费的使用节约与不节约，后果不但没有差别，反而节约省下来的钱却会成为问题，并且还要被划走，而且预算执行的百分比也不如全部花光更高，更是会影响排名。

这种制度设计，其实是在惩罚预算执行中的真正的不作为、消极懒惰的人时，也惩罚了节约的人。后者并不是预算制度设计的初衷。

问题之三，现在的舆论习惯上将不节约的行为与宏大目标相联系，如反对贪污浪费、又如绿色发展等，或者也像我本人那样，将不节约与个人道德修养相联系。

尽管这两种联系都没有错，但是都没有在制度设计上落实到位。道德方面提倡的节约，只能停留在人们精神层面上的动员。精神层面的动员是重要的，但是如果没有行动方面鼓励措施，最终还是难以产生良好的效果。

2005年6月27日，中央第23次集体学习“国际能源资源形势和我国能源资源战略”，胡锦涛指出：“节约能源资源，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的路子，是坚持和落实科学发展观的必然要求，也是关系中国经济社会可持续发展全局的重大问题”。同年，国务院颁发了《国务院做好建设节约型社会重点工作通知》，并对建设节约型社会工作进行了部署。

2007年修订了1997年全国人大常委会通过的《中华人民共和国节约能源法》，该法第四条规定：“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个家庭、每个单位。”

2008年国务院办公厅印发《节能减排工作安排的通知》，在实现“十一五”节能减排约束性目标的关键的一年，要求各级政府部门必须下更大决心，花更大力气，打好节能减排攻坚战，务求使节能减排工作取得突破性进展。其中提出的12项具体节能减排，第12项就是组织开展“节能减排全民行动”。

2012年党的十八大报告中，提出“到2020年,资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展”。

2013年中央办公厅和国务院办公厅联合发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》。

2017年，党的十九大报告对各级政府提出要求“在绿色发展进程中，创建节约型机关”。

回顾这些党和政府政策，可谓是三令五申，各级政府机关和公共预算事业单位的预算制度设计，不应该没有相应的调整落实，而依然是老样子，满足于执行预算到位，而缺乏鼓励节约的措施，这是不符合十九大报告的要求。

[1]《北京高校用电浪费情况调查及分析》，中国可持续发展论坛暨中国可持续发展研究会学术年会（2009），百度学术，xueshu.baidu.com。

[2]《新京报》，中国网china.com.cn 时间： 2008-01-03 发表评论

[3]威廉·佛司特·洛伊（William Forster Lloyd）在1833年讨论人口的著作中所使用的比喻。1968年时，加勒特·哈丁（GarretHardin）在期刊《科学》将这个概念加以发表、延伸，称为“公地悲剧”（The Tragedy of theCommons）。而这个理论本身就如亚里斯多德所言：“那由最大人数所共享的事物，却只得到最少的照顾”。