重构乡村治理创新的...中国农村研究网

【摘　要】当前学术界有关乡村产权的国家建构论、社会推进论和要素配置市场论三种主要观点，难以在整体上解释近些年来的农村产权改革，而“产权改革的治理创新论”，可以从产权与治理的关系入手，使阐释更趋合理。广东农村产权改革通过“界定资格”“对接市场”和“优化监管”，在集体经济组织改革、土地产权改革以及集体资产监管改革三方面推动建立社会性与市场化平衡的农村产权结构，从结构、能力和监督三个层面为重构乡村治理创新的经济基础创造了条件。

【关键词】产权改革；经济基础；乡村治理；广东农村；治理创新

随着中国工业化、城市化进程的显著加快，农村的社会、经济结构发生了深刻变化，由此，发达地区众多村庄的经济、社会与地理边界被打破，面临着流动性的巨大挑战，严重影响了农村社会的稳定和发展，驱动着地方政府的乡村治理创新进程。然而，乡村治理创新需要一系列的基本条件，如明晰的产权、科学的体制、灵活的机制以及有序的参与等等。其中，农村产权制度作为协调乡村社会各主体权益关系的制度安排，决定着多元治理主体的行动空间和行动策略，是乡村治理创新的重要经济基础。马克思就曾指出：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础”。因而，只有高度重视农村产权基础的保障功能，积极探索集体所有制经济的有效实现形式，乡村治理创新才能顺利突围。在此背景下，2016年中央出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确要求“逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”，为重构乡村治理创新的经济基础提供了操作性指南。

从实践层面来看，近年来广东农村产权改革的经验值得从理论上给予总结。广东农村集体经济发展迅猛、规模庞大，各地方政府非常注重因地制宜地推进农村产权制度改革，以有效驱动乡村治理创新，为探索产权与治理关系及其实现机制提供了经验借鉴。事实上，早在1990年代，在农村集体所有制制度框架下，广东部分地方政府便开始着手探索集体所有制经济的有效实现形式。进入新世纪以来，在经济社会转型升级的历史进程中，集体所有制经济的组织和经营更成为农村众多矛盾的焦点，广东农村产权制度改革明显加速，试图通过重构乡村治理创新的经济基础，为地方治理体系与治理能力现代化创造条件。基于此，本文将尝试揭示广东农村产权改革的新图景，剖析广东农村产权改革的内部机制，并从地方治理创新视角解释农村产权改革的运行逻辑。

一、农村产权改革：文献综述和分析框架

产权是一个跨学科的重要概念，表示“一组权利”的集合，用以呈现权利制度体系以及由此调整权利主体与他人间的法律和经济关系。产权制度涉及到资源配置效率、交易费用和激励机制等议题，对经济发展和社会秩序至关重要。因此，产权制度的研究在学术界受到广泛关注。聚焦到中国农村产权制度研究领域，学术界集中考察了农村产权制度的历史演化、乡村产权实践与困境、农村产权制度改革等议题。其中针对农村产权改革的实践，目前主要有三种观点。

一是乡村产权的国家建构论。此类观点着重考察国家权力、正式制度与政府政策对于农村产权界定的影响。如王金红认为现行农村土地产权是一个同时包含“国家-集体”和“集体-农民”关系的二元主体结构，其由国家权力的嵌入逻辑与法律体系的固化逻辑决定，具有特定的政治法律特征；许章润认为国家制度是影响地权的法权安排的重要因素；程宇则基于南县农地产权改革观察，提出了“嵌入性政治下的地权建构逻辑”，倡导从产权的“社会建构”到“行政建构”的研究范式转换。（3）

二是乡村产权的社会推进论。这类观点力图从社会建构角度阐释农村产权形成和改革的实践逻辑。如周雪光提出的“关系产权”概念，展现产权是一个组织与其组织、制度环境以及组织内部不同群体之间稳定的社会关联。申静、王汉生研究了集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑，认为集体产权是个体行为者与其所处的社会环境不断互动的过程；柏兰芝从珠江三角洲农村集体股份制改造引起的外嫁女争议出发，检讨了功能取向的制度研究，认为妇女作为行动主体通过抗争不断推动着农村产权制度的演变。张静则认为农村土地产权归属富有很大的弹性，其界定不是建立在稳定的法律制度之上，而是由产权相关主体根据自身的参与和影响而确定。

三是乡村产权的要素配置市场论。此类观点注重强调农村产权改革的方向是培育要素市场，通过科学配置资源推动集体所有制发展，主张建立农村土地市场、产权流转交易市场等政策平台，让市场在农村产权改革中发挥决定性作用。依据是，明晰的产权可以有效降低组织间的交易成本，抑制组织内部的投机行为，将负外部效应内在化，为个体或组织的经济行为选择提供激励机制。如徐勇和沈乾飞认为集体经济对接市场经济将是未来集体经济完成自我转型与创新实现形式的主体方向。