共享经济的法律规制问题:以互联网专车为例
(一)关于小客车客运服务的现有法律规定
根据客运服务提供者人车结合的形式，存在三种业务模式：
(1)经营人只提供司机不提供车辆的代驾或驾驶服务；
(2)经营人不提供司机只提供车辆的汽车租赁业务；
(3)经营人以及既提供司机也提供车辆的出租车或包车客运业务。
在现有的法律框架下，一家公司提供代驾或驾驶服务并不需要任何特殊资质，驾驶员也无需在驾驶资格之外取得专项从业资格。(11)与之不同，虽然部门规章《汽车租赁业管理暂行规定》已于2007年被废止，但汽车租赁业仍受制于地方性法规、规章或其他规范性文件。如《江苏省道路交通条例》第53条规定，从事汽车租赁经营的，应当向设区的市道路运输管理机构提出申请，并具备若干条件。第54条则强调：“汽车租赁经营者不得向承租人提供驾驶劳务”。相比较而言，既提供驾驶服务又提供车辆的出租车或包车业务受到了国家更为严格的管控。
首先，就出租车业务，交通部《出租汽车经营服务管理规定》第53条给出了明确的界定：“出租汽车经营服务”，是指可在道路上巡游揽客，喷涂、安装出租汽车标识，以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动；“预约出租汽车经营服务”，是指以七座及以下乘用车通过预约方式承揽乘客，并按照乘客意愿行驶、提供驾驶劳务，根据行驶里程、时间或者约定计费的经营活动；“出租汽车电召服务”，是指根据乘客通过电讯、网络等方式提出的预约要求，按照约定时间和地点提供出租汽车运营服务。对于此类业务，《出租汽车经营服务管理规定》第8条明确规定：出租汽车经营人必须取得出租汽车车辆经营权，相关车辆必须“符合国家、地方规定的出租汽车技术条件”，提供驾驶服务的人员必须取得符合要求的从业资格证件等。
其次，就包车业务，交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》第3条将其与班车客运和旅游客运相区别，仅指“……以运送团体旅客为目的，将客车包租给用户安排使用，提供驾驶劳务，按照约定的起始地、目的地和路线行驶，按行驶里程或者包用时间计费并统一支付费用的一种客运方式”。根据交通部的规定，所有包车业务均需要经营许可。
综上所述，根据现有部门规章，只有在出租汽车或包车客运具备经营资格后，相关经营人才能向乘客提供相应的运载服务。如果相关经营者以及具体从业人员未取得经营资格或许可资质的，则可能构成无照经营。根据《行政许可法》，政府本不应以部门规章的方式设立行政许可。然而，2004年，在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中，“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”被保留下来。因此，违反上述部门规章的行为将受制于国务院2011年修订的《无照经营查处取缔办法》。根据该办法第9条，承运车辆可被认定为“用于从事无照经营活动的工具”，许可审批机构以及工商行政管理部门可予以扣押甚至没收处理。不仅如此，根据该办法第10条，“在交通不便地区或者不及时实施查封、扣押可能影响案件查处的，可以先行实施查封、扣押”，这更是增加了涉案承运车辆被扣押的几率。该办法第14条进一步规定，工商行政管理部门还应没收违法所得，并处一定数额的罚款。对于从事客运服务但无经营许可的“黑车”而言，上述查处取缔办法不可谓不严厉。
尽管其在形式上表现为“人车分离”，互联网专车平台的实质是提供“人车合一”的客运服务，此类服务并不以运送团体旅客为目的，与传统的出租车行业极为接近。对于该商业模式的合法性，交通部以及各地规制机构的看法并不完全一致。
以交通部为代表的一派观点认为，互联网专车平台具有一定的积极意义，但禁止将私家车接入租车平台。
2015年1月，交通运输部有关部门提出三点意见：
(1)当前各类“专车”软件将租赁汽车通过网络平台整合起来，并根据乘客意愿通过第三方劳务公司提供驾驶员服务，是新时期跨越出租汽车与汽车租赁传统界限的创新服务模式，对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。
(2)“专车”服务应根据城市发展定位与实际需求，与公共交通、出租汽车等传统客运行业错位服务，开拓细分市场，实施差异化经营。
(3)各类“专车”软件公司不仅仅是提供一个运输供需撮合平台，而应当遵循运输市场规则，树立品牌意识，承担应尽责任，禁止私家车接入平台参与经营，让使用“专车”服务的乘客更加安心、放心出行。(12)
与交通部相对温和的观点不同，地方各级规制机构倾向于否认互联网专车商业模式的合法性，只不过各有侧重。以上海市为例，2014年7月29日公布的《上海市查处车辆非法客运办法》规定，利用互联网网站、软件工具等提供召车信息的服务商，应当遵守客运出租汽车调度服务规范，并向市交通行政管理部门提供客运服务驾驶员和车辆的信息。一旦市交通行政管理部门认定客运服务驾驶员或者车辆不具备营运资格的，该服务商不得提供召车信息服务。北京市则以汽车租赁为突破口，限制互联网专车平台从事出租业务。如2014年8月，北京市公安局公安交通管理局发布通知，明确规定，租赁车辆不得用于未经许可的出租等行业运营，禁止把私家车辆或其他非租赁车辆用于汽车租赁经营。2015年6月，北京市交通委运输管理局等三部门共同约谈滴滴专车平台负责人，明确指出该公司推出的滴滴专车及滴滴快车业务，使用私家车和租赁车配备驾驶员，从事按照乘客意愿提供运输服务并按里程和时间收费的客运服务，违反了现行法律法规的规定。与上海市和北京市的做法有所不同，2015年1月，广州市交委直接认定，互联网专车召车服务构成“预约出租汽车经营服务”，鉴于当前各“专车”所使用的车辆、司机均不具备合法的客运营运资格，涉嫌非法营运，广州交委将予以严厉处罚。(13)
将上述交通部的观点与“北上广”各规制部门的观点相比较，可以发现，两者在严禁互联网专车平台接入私家车方面达成充分一致，但在互联网专车平台的定性方面存在显著差异。交通部认为，互联网专车平台“是新时期跨越出租汽车与汽车租赁传统界限的创新服务模式”，只不过，“专车”服务应根据城市发展定位与实际需求，与公共交通、出租汽车等传统客运行业错位服务。“北上广”的交通规制部门对于互联网专车服务模式的创新性不置可否，但相关规定和决定却将互联网专车平台的“人车合一”视为传统出租车行业的“人车合一”，其直接后果是，互联网专车平台中的“人”和“车”均应具备类似于出租车行业的“人”和“车”的营运资格；其间接后果是，本来属于“互联网+”的市场创新被削足适履地改造成为依附于传统行业的“+互联网”。比如，2015年6月1日，有鲜明政府背景的上海市出租汽车信息服务平台正式上线。该平台采用第三方公司运营、政府购买服务的形式，由上海市交委、上海市四大出租汽车企业和“滴滴快的”三方共同参与。(14)问题是，该信息平台只不过是传统出租车预约服务的网络化而已，它或许有助于相互竞争的出租车行业间共享信息，但难以涵盖所有的互联网专车服务。