董祚继：如何“掘金”中央给深圳的土地政策大礼包？

2020年10月11日，在四十岁生日之际，深圳特区收到一个“政策大礼包”——中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》（下称《综改方案》）。

这份方案涵盖了诸多领域的内容，在土地方面，《综改方案》的具体内容包括：将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，委托给深圳市政府批准；支持在符合国土空间规划的前提下，推进二三产业混合用地；支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题；试点实行土地二级市场预告登记转让制度，等等。

对于当下的深圳土地管理和房地产市场而言，这些改革试点举措可谓意义重大。

近两年，深圳的楼市价格暴涨，“喝茶费”“捂盘惜售”“业主加价”等现象出现。一边是城市建设和产业发展迫切需要，一边是开发用地的存量窘迫，城市的高速发展、人员的持续流入和土地紧缺之间的矛盾，成为不断拉高深圳房价的因素。

统计显示，近四年来深圳实际供应居住用地766.6公顷，仅占实际供应建设用地的14.2%。深圳市住房和建设局在今年4月发布的《住房发展2020年度实施计划》显示，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，低于国家相关标准中25%至40%的下限，难以满足人口快速增长的深圳市的各类住房需求。

▲图/IC photo

《综改方案》出台后，将如何进一步简化完善土地流转流程、提升深圳市的土地资源利用效率？二三产业混合用地将如何改变现在的招拍挂市场？同时，对于存量用地更新、土地转性等领域的改革，是否有望加速？

带着这些疑问，瞭望智库、《财经国家周刊》专访了中国科学院大学国家土地科学研究中心主任，原国土资源部规划司司长、调控司巡视员董祚继教授。

深圳“一小步”

瞭望智库：请从历史发展的角度，谈谈深圳与土地制度改革的关系。

董祚继：早在1987年12月，深圳市敲响了国有土地使用权拍卖的“第一槌”，揭开了我国城市土地使用制度改革的大幕。也可以说，我国的城市土地制度改革就发端于深圳。

在这之前，土地的所有权和使用权是不能分离的，这一点当时社会上争议很大，有人认为卖地就是卖国。但是深圳第一个试水，那时候中央改革开放的意识的确非常强。数个月后，1988年4月宪法修正案通过，等于同意了所有权和使用权分离，随后改革大潮就迅速席卷了全国城镇。

回顾历史，没有双权分离这套制度，就没有后来的城市化，没有国企改革，为什么这么说呢？最早的时候，国企就是靠手上的土地估价，就等于有了清晰的资产，变成了一个企业。现在社会上80%的人都拥有自己的住宅，而过去住宅都是靠单位分房，要等很多年才能分到，如果没有两权分离，也就没有商品房市场，那是不可想象的。

实践证明，这一举措不仅提高了土地要素的使用效率，也为后来大规模的基础设施建设，开辟了资金渠道，有力地推动了城市化、国企改革和对外开放的进程，后来深圳的许多建设，其实靠的也是卖地收入在支撑。

由上可见，深圳在改革开放中的地位是不一样的，在土地制度改革上的地位更不一样。当然有的前提比如公有制不能改成私有制，比如耕地红线、保护农民的权益这些底线都是不可触碰的，全国不能碰深圳也不能碰，但是有的改革在深圳试点之后，接着可能在全国推开。

本次深圳《综改方案》释放的积极信号，，不局限在深圳，一定程度上也预示了土地管理制度改革的未来走势，具有全局性的重大意义。

瞭望智库：如何理解土地委托审批权限的下放，深圳的建设用地可能大面积增加吗？

董祚继：《综改方案》提出，“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。”

我认为，这只是走了“一小步”。

▲图/图虫

因为今年3月，国务院出台了《关于授权和委托用地审批权的决定》，已经将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项授权给了各省级政府。这一次改革，只是将授权广东省政府的相关批准事项，进一步委托于深圳市政府，深圳是副省级政府。

从省级走到副省级这一小步，仅仅属于地方政府之间审批权限的再划分。同时，这一次划分实际上自然资源部也表达过相同意思。今年8月，自然资源部印发的《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》，就做出过类似安排。

而在近期的实践中，广东包括深圳的改革一直走得比较靠前，其实此前已将大部分农用地转为建设用地的实施方案，下放至区政府审批。就是说，市政府都不干，让区政府去干了，开发商要谈可以直接去找区里谈，这个改革力度和实际影响也不亚于此次改革。

那么从委托审批可能涉及的土地看，总面积也不算大。通常来说，区域建设用地开发强度公认的上限是50%，目前深圳的建设用地开发强度已经达到50%，高于46.8%的上海，远高于21%的香港。

所以，在现有行政区划不“扩容”的情况下，深圳市未来增加建设用地的空间十分有限。未来不可能新增太多建设用地，否则岂不是生态环境没了？更不要说农田保护了。

瞭望智库：这个审批权限的改革，是否会推向全国，那样影响大不大？

董祚继：深圳此次土地审批改革的步子确实不大，然而跳出深圳来看，其影响可能广泛、深刻得多。

一方面，大的改革趋势现在是“往下改” “往下放”，国家近年来在下放土地审批权方面采取了一系列的举措，深圳此次改革也是顺势而为，背景是不断深化的“放管服”改革，所以可能迅速波及到其他地方，产生连环反应。

另一方面，随着“多规合一”体制的建立，也就是土地规划、城市规划、林业规划、海洋规划等等，从上到下就是一个空间规划，以及法治化建设和土地监测监管科技手段的提升，国家有能力通过规划计划控制用地总量、完善用途管制、控制用途转换等等，从而可以将土地审批权全部或绝大部分下放到地方政府。

从这个意义上来看，深圳的土地委托审批等于在关键环节的改革上迈出了重要一步，具有启发借鉴作用。

混合用地给足想象空间

瞭望智库：许多地产企业都很关注二三产业混合用地这个政策，可否详细阐述下这个政策的内容以及可能的影响？

董祚继：《综改方案》提出，“支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。”与前面审批改革相比，此条对深圳的直接作用更大，含金量也更高。

回顾这两年来，随着供给侧结构性改革持续推进，产业用地政策已经有一些铺垫，包括先后于2016年和2019年出台了产业用地政策的工作指引，提出了土地供应精细化、差别化管理等要求。

其中，2019年版的工作指引提出，“新产业新业态发展中工业用地、科教用地兼容该文件规定的用途设施（不包括商品住宅）建筑面积不超过15%的，仍按工业、科教用途管理”，以及“鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用”。

▲图/图虫

更进一步，2020年3月，中共中央、国务院提出，在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。

这里的“混合用地供给”，也就是俗称的“捆绑”出让，即将两种以上相关联的产业用地归为一宗地进行出让。需要知道，过去的“招拍挂”必须是一种类型的用地，住宅就是住宅、工业就是工业、研发就是研发、商业就是商业，划分得清清楚楚。如果混在一起，就涉及到国有资产流失，这里一直是个禁区。

而在土地供应方式上，混合用地供给是一种新的提法，但是哪些产业可以混合，政策并没有规定。而本次的《综改方案》对于混合用地供给方式及其用地类型的阐述，终于从中央支持深圳建设“中国特色社会主义先行示范区”的高度予以明确。

值得关注的是，工业用地与经营性用地混合出让，无疑是对长期实行的单一类型供地方式的重要突破，市场的空间很大。比如，企业可以选择将某种前景长期看好、但短期投入大的产业，与短期赢利丰厚的传统产业，以“捆绑”的方式申请土地出让供应，这样就可以解决产业起步阶段投入巨大与赢利不足的矛盾，方便推动项目尽快落地。

仅这一条就已经给足市场主体想象的空间，是《综改方案》一系列土地要素支持举措中的最大亮点。

而这也符合城市规划的发展趋势，按照传统思想，城市被分为居住、工作、游憩、交通4大功能区，比如北京就很典型，海淀以科技教育为主，西单和王府井是商业，东西两边各一个CBD，工业跑到外面去，严格的功能分区带来了诸如通勤、环保、治安等多方面的问题。

我国城市用地的单一供应方式，与现代空间规划倡导的混合功能布局已不相适应，因此在坚持“招拍挂”基本出让方式的原则下，推进二三产业混合用地供应也是大势所趋。

推动城市更新在更大范围复制推广

瞭望智库：如何理解文件中提及的探索盘活存量用地的政策，会对市场有怎样的影响？

董祚继：《综改方案》提出，“支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。”

这是首次以中央文件的名义对城市更新政策的明确，标志着城市更新试点政策已经升级为国家政策。其实之前，这些在广东包括深圳都陆续在做，但这是国土部支持广东的试点政策，不是国家的政策，别的地方不敢做。

此前，自然资源部曾发函提出，探索利用存量建设用地开发建设住宅的市场化机制，支持解决工业用地保障难问题等等，而《综改方案》和自然资源部所发的文件，都主要是为了解决三方面的问题。

一是解决工业用地需求问题。深圳现状工业用地已经达到304平方公里，占建设用地面积的30.2%，这一比例是很高的，发达国家城市一般在10%以下，纽约是5%以下。与此同时，深圳工业用地需求还很大，高科技产业项目落地难，那怎么解决呢？显然不能通过新增用地的方式，否则工业用地占比岂不是越来越高？因此只能立足于存量工业用地的盘活利用，也就是所谓的“腾笼换鸟”。

二是解决居住用地需求问题。深圳现状居住用地大概是213.4平方公里，占建设用地面积的21.2%，这一比例明显偏低，发达国家城市一般在30%至50%，我国的标准是25%至40%，住宅用地供需失衡会推高商品住宅的地价和房价。那么，在增量空间有限的情况下，未来只能寄望于存量的挖潜和结构调整，比如把一部分工业用地或者其他建设用地改成住宅用地。

▲图/新华社发

三是历史遗留用地处置问题。深圳在早期市场化改革中，违法用地的量非常大。统计显示，全市违法建筑数量约为40万栋、面积4.2亿平方米，占总建筑面积的49.27%，类似“小产权房”有高达500万套。可以说，大量历史遗留用地问题得不到处理，势必会影响城市的持续健康发展。

解决好以上三大问题，成为深圳存量建设用地制度创新的重点。前述两个文件就是为了解决这三大问题，工业用地找出路，住宅用地找出路，历史遗留问题找出路，怎么找出路？

“三旧”（旧城镇、旧工厂、旧村居）改造，在深圳称为城市更新，就是围绕上述问题，以存量建设用地为对象，通过土地管理制度创新，促进用地结构优化、空间功能提升和人居环境改善，提升城镇用地的人口、产业承载能力。

2009年开始，广东试行“三旧”改造，在空间优化、集约用地、产业升级、扩大内需等方面成效明显。而“三旧”改造试点的核心，就是对存量建设用地与新增建设用地采取差别化管理，结合规划调整、收益分配、历史遗留用地处理等政策创新，实行多主体、多方式、多渠道供地。

这里的涵义很深。比如什么叫多主体？以前供给的主体就是城市政府，一律由这个龙头放水。但是“三旧”改造之后，政府是一个主体，企业是一个主体，集体经济组织是一个主体，甚至还有个人，也可能是一个主体。所谓的“多主体、多方式、多渠道”，本质上就是以市场化的方式解决产业、住宅用地过去的供需矛盾。

《综改方案》的出台，在用地和规划制度创新上，释放出更加明确的信号，将进一步增强市场信心，从而推动城市更新以更大力度在更大范围复制推广。

瞭望智库：如何理解空间分层设立使用权的重要性和复杂性？

董祚继：《综改方案》提出，“支持推动在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权。”空间分设使用权是城市化发展到一定阶段的客观要求，对于高度城市化的深圳尤其如此。

对于城市而言，需要合理控制城市发展规模，防止城市的无序蔓延，而统筹开发利用地上、地表和地下空间，是增加城市发展空间、化解城市用地供需矛盾的重要路径。

从世界范围来看，建筑领域的科技革命推动了土地的立体化利用，比如东京地下空间80%都被利用，我国这个比例大概在5%，高的也就是15%，处于起步发展水平。现阶段，城市地下空间的开发利用尤其重要，其开发用途已涵盖交通设施、市政公用设施、公共服务设施、仓储、多功能综合体等多种类型。

需要看到，制约我国城市地下空间开发的主要因素是空间权利制度的建设滞后。物权法第一百三十六条和民法典第三百四十五条均规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，但要落实这一规定，尚有大量制度空白，比如，如何确定地下空间使用权行使的空间上限、权利人是否需要排他性地开发利用地下空间、地下空间开发利用是有偿还是无偿、地下空间使用权如何定价等。

相关制度安排不仅关系到空间利益的合理分配，也关系到城市空间的科学利用，有必要开展试点探索。深圳作为空间利用矛盾尖锐的高度城市化地区，探索在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，不仅是其自身发展的迫切需要，对于构建国家城市空间权利体系也具有重要意义。

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