张卫平：改革开放四十年民事司法改革的变迁丨中法评

1978年迄今，我国的改革开放走过了四十年艰辛、复杂、迂回曲折的历程。这也是一段交响诗般的历程。正是这一改革开放的壮举，才有了我们今天所有的进步和成就。改革开放对于我国社会的发展无疑是革命性的。由此，导致我国社会地覆天翻的变化。

这些变化不仅体现在经济、政治、文化、观念等方面，也体现在法制方面。甚至可以说，改革开放对于法制的变化和发展更具有颠覆性或根本性。可以说，没有改革开放的开启，就没有我国法制现代化的起步；没有改革开放的推进和深入，也就不可能有社会主义法治的发展和提升。

民事诉讼制度也是如此。民事诉讼制度的变迁也从一个侧面反映了改革开放对社会的影响、对法制影响的过程。欲论及民事诉讼制度的变迁，就不能不论及民事司法改革的嬗变过程。

民事诉讼制度的变迁在我国存在两条彼此相关，但又不完全重合的主线一一《民事诉讼法》文本的变迁和民事司法改革的变迁。

这种复线交织的变迁模式是我国独特的制度变迁模式，这与我国特殊的社会结构有密切的关系，也与改革在我国发展方式上的特殊性有直接的关联。我国社会的发展始终是在改革推动之下的发展。改革成为我国变化和发展的一种主要的推动力量，改革已成为一种社会观念和思维方式。

民事司法改革与《民事诉讼法》文本的变迁有联系。

一方面，民事司法改革的任务和目标之一是落实《民事诉讼法》的规定，推动《民事诉讼法》的具体实施成为民事司法改革的一条主线。《民事诉讼法》的具体落实需要克服、消除原有的诉讼方式，甚至需要改变原有的审判思维方式。因此，以改革的名义，改革原有的审判方式、思维方式，具体落实民事诉讼法的规定，是民事司法改革的主线。例如，实践中推行的以审判为中心的改革，关于审判公开的改革等。

另一方面，民事司法改革又与《民事诉讼法》保持着互为扩展的关系。可以说，民事司法改革的过程也就是民事诉讼规则或规范进一步细化和创新的过程，各种关于改革的规定、通知等都是细化的规则；同时，民事司法改革也推动了《民事诉讼法》文本的完善和发展。

民事司法改革是一种探索、实验和尝试，民事司法改革中的某些探索会转化和吸收到新民事诉讼法之中。民事司法改革也是我国民事司法制度或民事诉讼制度的试验田。通过改革尝试不断总结经验，不断丰富和发展我国的民事司法制度、民事诉讼制度。这一作为在世界上是绝无仅有的。

民事司法改革是我国社会改革在司法领域的直接投射。改革的内在属性是有破有立。改革之所以可以轻易破茧，与我国社会的特性有关。我国社会的突出特点是泛政治化，即广泛的政治性，强调政治的重要性。人们习惯从政治的角度认识问题，思考问题，解决问题。在人们的观念中，改革就是最大的政治。

就人们的一般心理而言，改革总是正向的、积极的，是我们应有的一种姿态和作为。在政治因素具有强烈统合作用的我国，正是由于改革的这种政治性特征，因而在人们的一般观念中，改革本身自带正当性。

另外，改革不断得到政策的支持，政策的支持在我国社会是正当性的根据，甚至是最重要的根据。在我国，政策在实践上具有与法律几乎同样的效果，甚至更具有实效性。

例如，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就是我国法治建设的纲领性文件。在这一文件中，党中央就明确提出了若干有关民事司法改革的基本方向，甚至基本制度框架和原则。

例如，关于立案制度的改革、公益诉讼等。这与政策的特性有密切的关系。从历史发展来看，人们认为政策的适时性、灵活性最适合于我国这样高度政治化、处于急速变化、复杂多样的国度。政策在许多方面总是走在了法律规制的前面。在人们法治认识的范畴中，政策在实际具有规范作用的意义上已经被纳入了法治的范畴。我国法治从而也具有了与西方法治国家完全不同的含义。

正是由于改革的政治性，改革的内涵也就变得多样和灵活。改革并非仅指特定事物体制性、结构性的改变，非基础性的制度更新，甚至改变，往往也被赋予改革的名义，置于改革的范畴之内。于是改革的范围也就变得非常宽泛了，在极端时，改革就可能仅仅变成名称、说法、表述方式、形式的变化而已。当然，这种改革是我们不提倡的，需要予以避免的。

改革的尝试性和实验性是改革自身的内在特性。因此，改革在某些层面上也必然要冲击既有的法律规定，尤其是体制性的改革。因此，改革与合法性之间的确具有比较微妙的关系。另外，法律文本简约和原则性的规定也为改革提供了较大的空间，尤其是在具体制度的改革方面具有更大的空间。民事司法改革更典型地反映了这一点。

《民事诉讼法》比较典型地反映了我国立法的一贯指导思想和理念——规定简约且原则，正是这样的立法模式为民事司法改革提供了操作空间。

虽然，我们也强调改革的合法性，但对于改革合法性的理解具有相当的柔性与灵活性。因此，只要坚持了政治的基本方向，也就取得了最基本的合法性。在我国，这种特殊的政治与法的关系为改革提供了较大的空间。在不违反法律基本制度和基本框架的前提下，司法改革各种尝试的正当性都是被认可的。虽然在立法组织层面可能有些障碍，但没有构成根本性的障碍。

在改革开放后的法制初级阶段，法律制定的滞后是完全可以理解的。

民事司法改革承担起了这方面的重任。法院系统基于自己的利益——民事诉讼规范系统，法官对司法统一性的要求——需要通过民事司法改革摸索经验形成规则。

另外，在改革试点和形成相应的规则方面，法院甚至比立法机构更具有条件。最高人民法院自身就是一个具有很强研究能力的法律研究单位，全国法院系统也有一整套与之配套的法律研究和政策研究的机构，有一支庞大的研究队伍。即使不是专职的研究人员，作为法官也可以根据需要对相应的法律和实践问题进行研究，于是每年会产出大量的与法律实践相关的调查研究报告。

法院作为审判、执行机构是一个与法律实践联系最为密切的系统，这也为司法改革提供了最好的条件。法院可以针对司法改革的实践和政策需要进行调整，法院的司法改革成了规范的超级试验田。

与我国的情形完全不同，西方国家的司法裁判机关通常被认为是社会最保守的领域，并形成一种与社会激进改革相制衡或掣肘的力量。但我国的司法裁判机关不同，从倡导改革的那天起，司法领域中的各种改革就从来没有停止过。法院甚至扮演了改革“排头兵”的角色，始终处于改革的前沿。民事审判方式的改革最集中地体现了我国司法裁判机关对改革的热情和态度。

民事审判方式的改革又可以大体上分为两个阶段：

民事审判是民事诉讼的主要领域，民事司法改革最初也集中体现在这一领域。改革开放初期的民事审判方式改革主要针对传统的审判方式，这是这一时期民事司法改革的基本特点。虽然传统的审判方式在一定程度或某些方面上已经不再获得法典的全面支持，但是作为传统或习惯的方式，在观念上和习惯上还是为人们所接受，作为实在的制度依然还在运行。民事审判方式就是要颠覆这种传统的审判方式。

民事审判方式改革的出台主要基于两个方面：政治需求和民事审判的实际需要。这两个方面也是法院民事审判方式改革的原动力。

之所以说民事审判方式改革有着政治层面的因素，是因为改革在当时以及现在都是社会的一种大趋势，改革已经成为中国最大的政治。作为一种政治行为和政治要求，人们对改革并不要求一定要有实际作用和效果。作为政治，要求人们必须表现出一种姿态，一种反传统的姿态。

改革代表着先进和向上，因此各个领域都在提倡改革和推行改革。在司法并不独立的我国，司法机关很容易就卷入这场社会大改革之中。经济体制的改革影响和推动了整个社会的改革，甚至波及政治体制。

在司法领域，要改革与国家权力配置有关的体制显然是不可能的，法院体制改革也因为与人事体制的关联而难以展开，因此司法领域的改革就只能体现在所谓“业务”方面。审判方式改革与当时强调法制、重视法制具有一致性，因而审判方式的改革最具有可行性和“观赏性”。尤其是民事审判方式的改革，不像刑事审判那样敏感，而且改革空间又非常大，因此，民事审判方式改革在当时被认为大有作为。

事实上，现在看来，民事审判方式改革提升了法院的政治形象和社会形象，在这个意义上民事审判方式改革是成功的。

与政治因素相关的民事审判方式改革体现在审判方式的民主化方面。20世纪80年代中期以后，中国社会的政治观念变化很快。受外来政治观念的影响，要求进一步实现“社会主义民主”的呼声日益高涨，这成为政治体制改革的社会动力。民主法制化与法制民主化的呼声在审判方式的改革中得到一定程度的回应。在审判领域，审判公开成为最能够体现法制民主化的一项措施。落实公开审判制度的改革在政治上的作用更大于保障司法实体公正的作用。

当然，除了政治层面的因素之外，主要还是民事审判自身所面临的压力。民事审判方式改革不仅是追求一种改革形象的塑造，也是民事纠纷解决的现实需要。改革影响了中国人的观念，人们的权利意识大大提升，人们的利益观念也有了根本的改变，追求利益和维护利益的欲望变得比任何时期都更加强烈。

经济体制改革打破了原有的利益格局和权利主体格局，人们之间的经济利益纠纷呈现一种“井喷”状态。在法制观念的影响下，人们在纠纷解决的路径选择上更多地倾向于司法机关，通过民事诉讼“讨个说法”。

面对井喷式的案件增长，如果仍然以传统审判方式来审理案件，以法院现有的资源显然很难应付。过去传统的审判方式强调的是法院依职权进行调查，实行的是全面调查，在查清案件事实的基础上裁判纠纷。这种传统的民事审判方式在1982年的民事诉讼法中有集中的反映。

以前人们曾反对法院“坐堂问案”的“衙门”作风，以图“颠覆”旧的审判方式，强调深入实际、密切联系群众、调查研究。但面对如此数量的案件，法院难以“主动出击”，依靠法院单方面的职权调查解决案件的事实问题显然是不现实的。只能由与案件有直接利害关系的当事人发挥案件事实的揭示和解明作用，法院来作出判断。

突出体现这一意图的民事审判方式改革措施就是举证责任制度的实施。虽然人们当时对举证责任的多重含义未必十分清楚。举证责任措施的推出就是为了将案件事实的提出负担转移给当事人，即当事人有义务向法院提出所主张的事实依据，提出事实依据的义务是相对于法院的职权或权力要求，至于这些事实的提出应当由哪一方当事人承担并不是人们所关注的重点。

20世纪90年代中期以后，司法公正性成为人们关注的重点。在这一时期社会腐败已经成为比较突出的社会现实。司法领域也未能幸免，尤其是在民事审判和民事执行领域。因此，社会对民事审判公正性的要求日益强烈，质疑审判程序和审判结果公正性的情形越来越多。

在这种背景下，社会舆论对司法改革施加了更大的压力，对此，法院必须通过加强司法改革的力度，来缓解这种社会压力。在民事审判方面如何体现程序上的公正就成为民事审判改革的一个中心议题。

腐败体现为“权情交易”和“权钱交易”，要防止司法腐败，就要隔断主体之间交易的路径，也就是要尽量防止审判人员与当事人之间的接触，主要是防止主审法官与当事人之间的接触。根据这一思路，就很自然地推出了“一步到庭”“立审分离”“预审与庭审分离”“流程管理”“当庭宣判”等有利于审判员与当事人隔离的制度。

可以说，20世纪90年代中期以后，以消除司法非公正性为目标所进行的审判改革措施是司法改革的主旋律，但从实际效果来看似乎并不明显。

早在1988年召开的全国第14次审判工作会议就正式启动了民事审判方式改革。在这次会议上，作为审判方式改革的“中心工作”，主要包括强调当事人的举证责任、调整调解与判决的相互关系等事项。前者的实质是调整了法院与当事人在民事诉讼中的作用，收缩了法院在民事诉讼中的职权范围，以减少法院的审判成本；后者主要是提高诉讼的效率。

民事审判方式改革的成果最终也在1991年新民事诉讼法中得到了一定的承认。1991年的民事诉讼法除了增加了一些新的程序、制度（如督促程序、公示催告程序等），除在结构上进行部分调整外，最主要的特点是弱化了法院的职权，减少了法院的干预，比之以前强调了当事人的主动性和处分自由。

1991年的新民事诉讼法虽然对《民事诉讼法(试行）》进行了较大的修改，比《民事诉讼法（试行）》有了很大的进步，但由于新民事诉讼法的修改在理论上准备不够充分，对理论和实践中的问题（有的问题还未显现出来）也未进行更深入的探讨，使新民事诉讼法在颁布实施之日起便显现出不适应性，也使民事审判方式的改革仍有较大的空间范围。

民事审判方式改革由于具有摸索的性质，没有统一的模式和规范，因此各地法院在“改革”的具体操作上有所差异。这一时期的改革有明显借鉴国外或域外民事审判方式或民事诉讼制度的痕迹。

在我国，民事司法改革对民事诉讼法具有明显的补充性，民事诉讼法中没有规定的具体措施会在民事司法改革中得以更充分、更具体的体现。20世纪90年代初，全国法院民事审判方式改革方面的措施，归纳起来主要有以下几个方面：

1.“强化”当事人的举证责任，即改变过去那种法院收集所有证据的做法。一般的提法是在法院的指导下，当事人负主要举证责任。当事人不举证或举不出证的，将承担败诉的后果。也有人将其称为“双向分担制度”，即在收集、调查证据中，参与诉讼的原告、被告双方，对自己的主张实行“谁主张，谁举证”的原则；在原、被告与法院之间，只有法院认为是审理案件有必要收集的证据，才由法院收集。

强化当事人举证责任的直接动机是试图通过当事人举证而使法院从直接调查案件的繁重工作中解放出来。改革开放以来，民事纠纷直线上升，民事案件数量成倍增长。法院面临着巨大的压力，如果再沿袭过去直接调查收集证据的做法，将无法摆脱这种巨大的压力。

另外，法院也意识到长期以来“包揽调查”“庭外理案”“庭上纠问”的活动方式，忽视和弱化了当事人的举证责任。在诉讼活动中法官包揽“一切”、一切由法官决定的职权主义行为，使当事人仅仅成为被询问、被调查的对象，处于一种“非主体”的地位。这种地位显然不利于发挥当事人的积极性和主动性。

当事人与案件的利害关系和与案件事实的联系，使当事人一方面最关心诉讼的审理和结果，主观上会积极提供证据；另一方面又最了解案件的实际情况，能够提出证明案件事实的证据。通过当事人相互之间的质辩，法院就可以巧妙地发现案件的真相，作出正确的裁判。

2.强化庭审功能。主要内容是强调法院在庭审程序中对当事人提出的诉讼资料进行质证、核实和确认。法院一般不在庭审前进行大量的调查取证，即所谓“一步到庭”，只是对特别复杂的案件法院才进行必要的庭前调查。

“一步到庭”改变了过去“纠问式”开庭的“四步曲”：

实际上因为在庭前已经形成判决意见，所以，庭审就只能是走形式，使庭审“空洞化”。

“一步到庭”的改革措施主要意图在于克服“先定后审”的弊端，使庭审程序实在化。“一步到庭”在司法实践中的做法是，

3.强调公开审判。公开审判制度是民事诉讼的一项基本制度。《民事诉讼法（试行）》和现行的《民事诉讼法》都有关于人民法院审理民事案件应当公开审理的规定，并明确规定了在哪些情况下才能不公开审理。但由于各方面的原因，长期以来，民事诉讼中的公开审判制度并没有得到彻底贯彻执行，多数民事案件的审判实际上没有公开。

民事审判方式改革以贯彻公开审判制度为主要突破口，试图以推行公开审判来带动其他方面的民事审判方式改革。在改革者的构想中，公开审判和强化庭审功能是有内在联系的，只有强化庭审，公开审判才有实际意义；审判活动应当是一种公开的活动，而庭审活动则是这种活动的主要阶段和过程。

公开审判所带来的真正影响在于社会舆论即新闻媒体对民事审判的监督。允许公民旁听，当然也允许新闻媒体的记者旁听。而新闻媒体的新闻报道权决定了新闻媒体有权对案件的事实进行客观报道。但由于实际上的各种限制，新闻媒体在这方面并没有多大作为。

在当时，新闻媒体对各种案件的报道基本上还是基于政治的需要，并没有真正成为一种社会监督主体。因此，公开审判作为一项改革措施在改革初期的几年里并没有取得比较突出的实际效果。

4.实行当事人当庭质证、法院当庭认证。按照大多数法院当时的审理方式，法院在庭审过程中对当事人提出的证据进行质询和认证，当事人之间一般不对各自提出的证据进行质证。因为从传统的审判观念看，当事人提出的证据真实性问题，是由法院来判断的，当事人之间没有必要对各自提出的证据进行质证。

虽然《民事诉讼法》规定，当事人经法庭许可，可以向证人、鉴定人、勘验人发问，《民事诉讼法》也规定了当事人在诉讼中有进行辩论的权利，可以互相进行辩论，等等。

当事人的辩论必然包括对自己主张的事实和理由进行陈述，也包括对对方当事人的事实主张和权利主张进行反驳。对事实主张的反驳就自然要涉及对方当事人提出证据的真实性、证明力等问题。但由于民事诉讼法没有明确规定质证的程序和法律效果，因此，依照当时的审理方式，就不可能将质证规范化。

在民事审判方式改革的理念中，当事人之间对证据的质证被视为当事人“辩论式诉讼”的一个重要组成部分。当事人质证被认为既是法庭审查核实证据的一种手段，也是当事人的一种诉讼权利。

还有一些改革措施，属于法院内部职权的分工问题。例如，强调合议制和独任制的职能。一般的提法是“简政放权”。即把过去审判委员会的实际裁决权下放给合议庭。审判委员会研究案件的范围严格控制在重大疑难案件之内。实行独任审判的，由独任法官行使“定案权”。不过，这些措施与民事审理的方式没有直接的联系。

民事审判方式改革的第二阶段大体上开始于20世纪90年代中期以后。其特点是民事审判方式改革推进，较为明显。除了进一步强化过去认为正确可行的改革措施以外，也适当地对有些改革措施进行了调整，并推出了一些新的改革措施。

1998年最高人民法院通过了《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，将民事审判方式改革以来比较成熟、成形的改革措施以司法解释的形式使其规范化和制度化。该规定的出台，并没有终结民事审判方式改革的进程，许多法院又在此基础上推出新的改革举措。结合《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》和一些地方法院民事审理方式新举措，民事审理方面的改革措施包括以下几点：

1.实施庭前证据交换制度。正如前面所提到的那样，在民事审判方式改革的初期，为了强化庭审的功能，推出了“一步到庭”的改革措施，意图将诉讼中的一些重要诉讼行为的实施置于庭审之中，以便公开、公正地实施。“一步到庭”措施虽然在客观上强化了庭审的功能，但也出现了一些问题。由于没有充分的庭前准备，反而影响了庭审功能的发挥，影响了诉讼的效率。

突出的问题是，因没有在庭前较充分地对争点进行整理和提出证据，使庭审成为整理争点和证据的场所，不得不反复开庭。这种情况下，受英美民事诉讼中证据开示制度和大陆法系一些国家准备程序制度的影响，各地法院又推出了庭前证据交换制度，以提高庭审的效率，不再过分地强调“一步到庭”，认为应当作好庭前审理的准备工作，做到“分步到庭”。

2.实行查审分离制度。“查审分离”制度是改变原来的由合议庭审判人员负责调查收集证据并进行审理的做法，改为案件调查、收集证据由合议庭以外的法院工作人员进行，合议庭的审判人员负责审理并作出判决，从而有利于程序的公正性。查审合一的做法容易使主审法官在调查阶段和当事人过度接触，难以做到法官判断的中立性。

3.试行证据失权制度。“证据失权”，有的也称为“举证失效”“举证时限”，等等。从现行我国民事诉讼法的规定来看，对当事人提出证据的时限性和阶段性持相当宽容的态度。

《民事诉讼法》规定：“当事人在法庭上可以提出新的证据。”这里的法庭自然是指开庭审理中的法庭，准确的说法是当事人在开庭审理时可以提出新的证据。从法律条文的语义逻辑上讲，提出新证据的时间最迟可以在最后一次开庭中法庭辩论结束之时。但在审判实际中，在判决书形成之前，当事人实际上都可以提出新的证据。因为无论是审判理念还是审判习惯都存在判决以事实为依据的问题，即追求案件事实真实的绝对化。

由于在判决形成之前，审判人员对案件事实的认识是没有止境的，在哲学认知的意义上讲，即使判决形成后也没有使该案的审判人员成为认识本案事实真相的终结者，审判人员只是在有限的认识范围内相对地认识了案件的事实真相。

在这种理念的指导下，任何在判决形成之前出现的证据都有可能成为审判人员认识案件事实真相的金钥匙，拒绝新的证据就可能意味着错判。因此，在我国民事诉讼法和民事审判的实际操作中所谓“证据提出随时主义”就必然存在。

证据失权制度与庭前证据交换制度是密切联系在一起的，也可以说，完整的庭前交换证据制度应当包括证据失权制度。在民事诉讼中，当事人可以随时提出证据直至判决书形成之前，其弊端在民事诉讼的实务中是十分明显的。因为一方当事人在开庭审理中一旦提出新的证据，就涉及对证据的质证和抗辩问题。这样一来，诉讼迟延就无法避免了。

4.进一步强化当事人举证，使当事人举证制度化、规范化。1998年最高人民法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》（以下简称《审判方式改革的若干规定》）第1条明确规定人民法院可以制定各类举证须知，明确举证内容及其范围和要求。《审判方式改革的若干规定》第2条还规定人民法院在送达受理案件通知书和应诉通知书时，应当告知当事人围绕自己的主张提供证据。

在最高人民法院的《审判方式改革的若干规定》出台之前，许多法院已经出台了《证据规则》或《举证须知》。在《证据规则》或《举证须知》中明确指出，当事人对自己的主张不提供证据加以证明的，将承担因此带来的不利后果。《审判方式改革的若干规定》第3条第2款规定，应当由法院调查收集的证据，未能收集到的，仍由负有举证责任的当事人承担举证不能的后果。

5.进一步规定法院调查收集证据的职权范围。1992年最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》对法院调查收集证据的职权范围做了明确规定，即依照《民事诉讼法》第64条第2款规定，由人民法院负责调查收集的证据包括：

经过几年的实践，最高人民法院在这方面规定得更加明确和准确。在当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集证据这一点上，1998年《审判方式改革的若干规定》在第3条第1款第1项增加了“并已提出调取证据的申请和该证据的线索”的规定，突出了当事人在诉讼中的主动性、法院调查的被动性和程序性。在当事人提供的证据互相矛盾、无法认定这一点上，更明确地限定为，“当事人双方提出的影响查明案件主要事实的证据材料相互矛盾，经过庭审无法认定其效力的”证据由法院调查收集。

6.进一步改进庭审方式。庭审的改进主要反映在以下方面：

这些都是过去传统民事审理方式所没有的新的做法。

7.试行证据调查令制度。根据该项制度，一旦法院针对特定的案件，发给律师证据调查令，该律师就可以直接向证据持有人收集证据，证据持有人有义务向律师提供证据。调查令的作用在于将法院直接收集证据转化为间接收集。但由于缺乏法律根据，调查令制度在具体实施上仍然存在很大的障碍。

上述民事审判方式的改革和改进措施的适用是有区域性差异和不平衡性的。在民事审判改革推进比较快的地区，例如北京、上海、青岛、广州、昆明等地，改革和改进措施比较到位。但有相当多的地方实际上仍然是按照过去的民事审理方式在运作。

另外，民事审判方式改革在一定程度上已经成为一项政治任务。在有的地方，民事审判方式改革的进展成了衡量该法院政绩的尺度，因此，虽然出台了许多措施和办法，但并没有真正实施，仅仅应付而已。甚至有个别地方还有曲解或扭曲改革措施的做法。所以，在认识民事审判方式改革时应当注意改革措施实施的差异性和区域性。

民事审判方式的改革作为一项社会性和政治性活动始终没有停止自己的步伐，改革也夹带着各种政治欲求和动机在往前推进。这一时期民事审判方式的改革已经不再限于单纯对审判操作方式的改进和调整，而是更多地与审判组织的改进相结合。民事审判方式改革中的“审判方式”在含义上已经有所扩张。

这种变化的原因是，一方面审判组织本身与民事审判方式就具有某些内在的联系，民事审判方式不可能完全脱离开审判组织，另一方面由于审判组织具有跨审判类型的特点，因此在研究和实施类型化的审判方式改革时，就会尽可能地避开审判组织的问题，但当类型化的审判方式改革进行到一定阶段后，完全避开审判组织又是不可能的，必须将审判方式的改革与审判组织的改革联系起来共同推进。

为了回应社会对司法公正的强烈诉求，法院的改革措施也体现了对审判人员的内部组织监督和法官审判权的制约。规则的细化、审判的效率化导致司法机关在20世纪90年代又推出了更为复杂的改革措施。在设计这些改革措施的过程中，国外的诉讼制度和理论也被更多地予以植入。

比较典型的民事审判方式的改革措施是在实践中推出的证据交换制度、举证时限制度和证据认定制度。民事审判方式改革在这一阶段更多地转向证据制度领域。人们发现改革空间最大，最有可能作为改革试验地的领域是审前程序。

在这一领域中，法律规定更为粗疏，在程序方面更需要完善。在这一领域中可以改革的制度包含了两个层面的交错一一程序制度和证据制度，程序中包含着证据的内容，证据运用中又包含了程序安排。

面对社会要求司法公正以及司法改革的压力，法院的改革突出了法院体制改革和审判管理体制改革这两个方面，并与审判方式的改革并行推进。因为法院审判管理体制改革的法律障碍更少一些，法院对审判管理体制的改革更容易操控。

作为这一时期法院改革的基本纲领性文件——《最高人民法院关于法院改革的五年纲要》对于法院体制、法官体制和审判方式改革提出了许多指导性意见，但纲要更多的还是集中于法院内部管理方面的改革，审判方式的改革已不再是法院改革的重点和中心。

20世纪90年代末，最高法院明确提出建立立审分立、审执分立、审监分立的制度。在立审分立方面，最高法院发布了《立案工作的暂行规定》，从1998年起大力推行立审分立制度的实施。到1999年，法院的立审分立格局已经基本形成，改革了过去由各业务庭分散立案的做法，将法院各种类型案件的立案全部交由统一的立案机构完成。

作为一个相对独立的立案机构，立案庭的工作并不仅仅是立案，也包括诉前保全、支付令、公示催告的办理和处理大量的信访案件。审执分立是要将执行机构与审判机构脱离，最终成为不同于业务审判庭的具有行政化色彩的执行局。审监分立的实施主要是在法院内部成立审判监督庭，专门审理法院主动提起再审和通过申诉、检察院提起抗诉而引发的再审案件的审理。

在这一时期除了在证据制度方面有比较大的动作以外，判决书的改革也在有力的推进之中，这一改革还是为了迎合司法公正的社会要求。社会上有一种评价认为，司法不公的一个原因是司法不公开，除了程序不够公开以外，判决书中判决理由不公开也是重要的原因。传统判决书在事实认定的理由和适用法律的理由方面往往没有公开，或公开不多，这引起了社会的普遍不满。因此改革判决书也就成为民事司法改革的一个重要方面，而且判决书的改革受其他制度的牵制不大，便于法院单方推进。

改革力度比较大的另一个举措是民事诉讼的简易化。简易化一方面可以减轻法院审判的压力，另一方面又迎合了社会对审判效率的要求。最高法院还将2001年作为法院“效率年”，以推动法院在审判中提高效率，缩短审判周期。

在提出民事诉讼简易化的口号以后，不少法院开始实行简易化措施，即按照简易化的要求，将民事诉讼法中没有明确规定的简易程序加以具体化。为了提高效率，推行民事诉讼的简易化，有的法院还成立了“速裁庭”或“速裁组”，审理简单的民事案件。各地法院推行的简易化改革为最终形成最高法院关于审理简单民事案件的司法解释提供了依据。

这一阶段的民事司法改革的特征是，其改革的领域已经不再限于审判方式，而是扩张到审判之外的领域，如执行领域。审判方式的改革也具体扩展到新诉讼类型之中。改革的广度和深度都有所推进。

在强烈的政治需求之下，最高人民法院在这一时期果断地开启了全面改革的模式，在可能进行改革（包括制度更新）的一切领域推进改革。以人民法院为主体的司法改革涉及许多内容，包括法院人事体制的改革，如法官员额制、法官负责制等。由于这些改革并不局限于民事领域，而是涵盖整个司法领域，因此，本文不再专门论述，主要描述和论述与民事司法关系相对更为密切的改革过程。

在我国现行民事案件受理制度下，决定是否应当予以受理、立案的判断标准就是起诉条件。法院审查认为符合起诉条件的，予以立案，该案随后进入审理阶段，并作出裁判。由于大量的案件需要在起诉受理阶段进行审查，审查的事项又涉及诸多复杂的事项，为此，法院专门设置了起诉审查机构——立案庭以应对复杂的立案审查事项。现行的这种立案审查制度虽然有效地阻止了法院认为不能或不应由法院审理、判决的案件，但其却一直为社会所垢病，民众似乎一直在抱怨“起诉难”（“告状难”）。

虽然有司法实务工作者坚持认为实际上并不存在起诉难的问题，但从笔者的观察分析来看，就起诉难的字面含义而言，起诉难当然是指提起诉讼难。不过“起诉难”显然不只是一方行为的结果状态，而更多是当事人和法院之间相互作用发生的结果状态。起诉作为一种当事人向法院递交起诉状的单方行为，如果没有法院的相应反馈是不会发生所谓难易问题的。

关于“起诉难”，有两层含义：一是指当事人提起诉讼，向法院递交诉状至法院认可起诉这一过程的不便、复杂和烦琐；二是指尽管当事人提起了诉讼，而且也认为符合起诉的条件，但诉讼却难以进入实质审理阶段的情形。

如果说前者是形式上的，则后者就是实质上的。从实践来看，“起诉难”的含义主要是指第二种情形，这种情形反映的事实上应当是“受理难”而非“起诉难”。在法律上，正如中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）所指出的，起诉难问题实质上是当事人诉权保障的问题。

《决定》中关于案件受理制度改革的意见便直接针对这一问题：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立，有诉必理，保障当事人诉权。”作为关于法治的政治性文件，《决定》是将案件受理问题作为政治问题来加以考量的。对于起诉难问题，《决定》抓住了问题的制度关键一案件受理，认定只有改革案件受理制度才能化解起诉难这一社会问题，实现保障当事人诉权这一目的。

为了贯彻落实《决定》关于改革案件受理制度的要求，2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。

该意见规定，登记立案针对的是人民法院的初始案件，对上诉、申请再审和申诉，不适用登记立案。人民法院对符合法律规定条件的民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请，一律接收诉状，当场登记立案。当场不能判定的，应当在法律规定的期限内决定是否立案。在法律规定期限内无法判定的，先行立案。不符合形式要件的，人民法院应当及时释明，以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。不符合法律规定条件的，应当依法作出裁决。当事人不服的，可以提起上诉或者申请复议。

对违法起诉或者不符合法定起诉条件的，涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的，以及其他不属于人民法院主管的所诉事项，不予登记立案。

该意见同时提出，要健全配套机制，进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接，健全多元化纠纷解决机制，让更多的矛盾纠纷通过非诉方式处理。要探索建立司法诉讼的庭前准备程序，完善案件繁简分流、先行调解工作机制。促进各类纠纷案件快速审结，节约司法成本，减轻当事人诉累。

在实行案件受理制度改革之初，有人担心将立案审查制改为立案登记制，会导致起诉案件的大量增加，进一步加剧案多人少的矛盾。从立案登记制的实施来看，虽然民事案件有所增加，但各地法院当属可以应对的范围之内。改革以来社会效果明显，立案难的问题似乎得到一定程度的解决。社会对立案难的抱怨已经大大减少，群众对立案登记制改革有了更多获得感。

对于案件受理体制的改革，有学者认为，案件受理制度的实质改革还需要从民事诉讼的结构上进行调整。将现行民事诉讼法关于起诉要件中相当于诉讼要件的部分从起诉要件移除，并确立诉讼要件制度（包括对不符合诉讼要件情形的处理和裁判方式），才能真正解决起诉难的问题。

在强调“大调解”的政法政策的背景下，诉讼与非诉讼衔接也纳入了司法改革的范畴。为落实中央关于诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革的总体部署，中央社会管理综合治理委员会等16家单位联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（综治委〔2011〕10号）。随之，最高人民法院出台了《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》。其主要内容是两个方面：构建诉调对接工作平台，完善诉调对接工作机制。

在构建诉调对接工作平台方面的主要措施有：

1.建立诉调对接中心。试点法院设立诉调对接中心，作为诉讼外调解机制依托在法院的工作平台，配备专门的工作人员，建立完备的工作制度，明确相应的工作职责。相关调解组织可以在法院诉调对接中心设立调解室，办理法院委派或委托调解的案件。

2.建立特邀调解组织名册制度。试点法院建立特邀调解组织名册，明确行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织以及其他具有调解职能的组织进入特邀调解组织名册的条件，健全名册管理制度，完善工作程序。特邀调解组织依托诉调对接中心开展调解工作。

3.建立特邀调解员名册制度。试点法院建立特邀调解员名册，明确人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等人员进入特邀调解员名册的条件，健全名册管理制度，制定调解员工作规则和职业道德准则，完善工作程序。特邀调解员依托诉调对接中心开展调解工作。

4.建立法院专职调解员队伍。试点法院探索建立专职调解员队伍，由调解能力较强的法官或者司法辅助人员专职从事立案前或者诉讼过程中的调解工作。开庭前从事调解的法官原则上不参与同一案件的开庭审理，当事人同意的除外。参与开庭审理的法官不得担任本案的专职调解员。专职调解员可以依托诉调对接中心或者有关审判庭开展工作。

5.与具有调解职能的组织建立相对固定的诉调对接关系。试点法院支持商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织开展调解工作，协助其完善组织建设，制定相关管理制度，建立定期沟通联络机制，发挥其在诉调对接平台中的作用。人民法院根据需要可以派出法官巡回审理有关案件，依照有关规定确认调解协议的法律效力。

6.推动建立律师调解员制度。试点法院应当支持律师协会、律师事务所建立专职或者兼职的律师调解员队伍，由律师调解员独立主持调解纠纷，并协助其建立和完善相关制度。

在完善诉调对接工作机制方面的措施主要有：

1.落实委派调解或者委托调解机制。将民商事纠纷在立案前委派或者立案后委托给特邀调解组织或者特邀调解员进行调解。

2.赋予调解协议合同效力。特邀调解组织或者特邀调解员主持调解达成协议后，当事人就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以就调解协议问题向人民法院提起诉讼，人民法院按照合同纠纷进行审理。当事人一方以原纠纷向人民法院起诉，对方当事人以调解协议抗辩并提供调解协议书的，应当就调解协议的内容进行审理。

3.落实调解协议的司法确认制度。经人民调解委员会调解达成协议的，当事人根据《中华人民共和国人民调解法》第33条的规定共同向人民法院申请确认人民调解协议的，人民法院应当依法受理。经行政机关、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议，当事人申请确认其效力，参照《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》办理。

4.完善执行联动机制。建立健全党委政法委组织协调、人民法院主办、有关部门联动、社会各界参与的执行工作长效机制，加强执行法院之间、执行法院与政府及其他有关部门之间的联动，积极促成执行和解，促进执行案件的协调解决。

5.建立无异议调解方案认可机制。经调解未能达成调解协议，但当事人之间的分歧不大的，调解员征得当事人各方书面同意后，可以提出调解方案并书面送达当事人。当事人在七日内提出书面异议的，视为调解不成立；未提出书面异议的，该调解方案即视为双方自愿达成的调解协议。当事人申请司法确认的，应当依照有关规定予以确认。

6.建立无争议事实记载机制。当事人未达成调解协议的，调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并告知当事人所记载的内容。经双方签字后，当事人无需在诉讼过程中就已记载的事实举证。

在最高法院确定的试点法院，关于对接诉调机制的改革，在那一时期成为法院改革的一项重要任务。尽管这一改革有应时、应景的政治需要，存在某些走形式、走过场的情形，各地法院施行的程度和力度也有所不同，实际效果也差异很大。但也应当看到，这一改革还是取得了一些制度性、机制性成效，只是如何持续和发展无疑是今后应当予以认真对待的课题。

检察机关作为宪法和法律所规定的法律监督机关，就其监督职能而言应当具有提起公益诉讼的权利，这也是学术界较普遍主张的观点。早在2000年，最高人民检察院就发出了《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》，明确提出检察机关应充分发挥检察职能，对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼。在2012年民事诉讼法修改之前，地方检察机关也有提起环境公益诉讼的实践尝试。

例如，浙江省平湖市检察院诉嘉兴海宁蒙努集团等5家公司环境污染侵权案。如果将《民事诉讼法》第55条中的“法律规定”理解为，须具体法律对于检察机关的公益诉权权能明确加以规定，则当时检察机关尚不能就任何公益案件享有提起诉讼的权利，因为当时尚未有法律对此明确加以规定。

在这一点上有一个解释论的问题，如果在政策上我们希望检察机关更多地介入公益诉讼，则可以将民事诉讼法此条中的“法律规定的有关机关”理解为法律对其基本监督职能予以规定的那些机关，也就是说，只要宪法上对检察机关的法律监督职能作了规定，也就没有必要在其他相关的法律中一一加以规定。

是否需要检察机关更多的介入，则涉及检察机关的检察监督的范围和实际应对能力的问题。在应对能力方面，一旦开放检察机关的公益诉权，检察机关是否能够有效应对是一个必须面对的现实问题，尤其是在环境公益纠纷不断增加的情形下。

有学者认为，在当时法律制度框架内，检察院以直接起诉的方式维护公共利益缺乏明确、直接的法律依据，也很难通过法律解释的方法使这种“司法实验”具有合法性。如果要推行检察院提起的公益诉讼，需要修改《民事诉讼法》中的检察监督条款、案件受理条件条款，也需要修改《人民检察院组织法》中的检察院职责条款。

为了解决检察机关提起公益诉讼的主体资格问题，全国人民代表大会常务委员会2015年作出了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，以下简称《试点决定》），授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼的试点。

在试点地区，人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。《试点决定》明确规定，提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。《试点决定》赋予了最高人民法院、最高人民检察院制定相应实施办法的权力。试点期限为二年。

2015年7月2日最高人民检察院出台《关于检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。在提起民事公益诉讼方面，按照方案的规定：

随后，最高人民法院于2016年6月25日也相应地发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。在具体程序上，该实施办法对人民检察院提起的民事公益诉讼的程序做了相应的规定。

例如，在诉讼请求类型方面，《实施办法》规定人民检察院提起民事公益诉讼时，可以提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。

再如，人民法院审理人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，原则上适用人民陪审制。当事人申请不适用人民陪审制审理的，人民法院经审查可以决定不适用人民陪审制审理。在和解或调解方面，人民检察院可以与被告达成和解或者调解协议。

2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央深改组第三十五次会议，充分肯定检察机关提起公益诉讼试点的成效，要求为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。

家事司法改革是以家事审判方式改革为发端，家事审判方式改革也是家事司法改革的主要内容。家事司法改革是我国近一些年来司法改革总体部署中的主要组成部分。家事审判方式改革也是司法改革领域中最具系统性、前瞻性的改革。最高人民法院对家事审判方式改革的意义、目标，改革的基本原则、工作理念、工作机制、试点范围、试点模式、试点法院都做了明确的规定。这一做法充分吸取总结过去司法改革的经验，成为今后其他领域司法改革的样板。

2016年4月5日，最高人民法院召开专题会议，主题是家事审判方式改革。最高人民法院院长周强强调，要充分发挥家事审判职能作用，维护家庭和谐，保障未成年人、妇女和老年人合法权益，促进社会公平正义，维护社会大局稳定。最高人民法院决定在全国范围内选择部分法院开展家事审判方式和工作机制改革试点。2016年4月21日最高人民法院发布《关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见》对改革试点工作提出系统、具体的改革意见。由此，拉开了我国家事审判方式改革的序幕。试点期间从2016年至2018年为期两年。

随后，为了推进家事审判制度的改革，2017年7月19日，最高人民法院、中央综治办等15个部门和单位联合召开家事审判方式和工作机制改革联席会议第一次全体会议，共同签署了《关于建立家事审判方式和工作机制改革联席会议制度的意见》，明确各自的职责和分工。家事审判方式和工作机制改革联席会议制度正式建立。

家事审判方式改革的目标是，转变家事审判理念，推进家事审判方式和工作机制创新，加强家事审判队伍及硬件设施建设，探索家事诉讼程序制度，开展和推动国内外法院之间家事审判经验交流和合作，探索家事审判专业化发展，维护婚姻家庭关系稳定，依法保护未成年人、妇女和老年人合法权益，弘扬社会主义核心价值观，促进社会建设健康和谐发展。

在家事审判方式改革的工作理念方面，突出了树立家庭本位的裁判理念，对家庭财产关系的处理以有利于家庭成员共同生活的团体主义为价值追求。坚持以人为本，发挥家事审判的诊断、修复、治疗作用，实现家事审判司法功能与社会功能的有机结合。

根据家事案件特点，全面保护当事人的身份利益、财产利益、人格利益、安全利益和情感利益，切实满足人民群众的司法需求。要在诊断婚姻状况的基础上，注意区分婚姻危机和婚姻死亡，积极化解婚姻危机，正确处理保护婚姻自由与维护家庭稳定的关系。

在工作机制方面：

（1）探索引入家事调查员、社工陪护及儿童心理专家等多种方式，不断提高家事审判的司法服务和保障水平。家事案件的审理涉及心理学、社会学等多方面专业知识，需要相关专业领域人员的配合与协助。探索相关公益性服务机构及人员配合法院调查审理家事案件，及时为当事人提供心理疏导等相关专业服务。在有条件的地方，建设家事调解室、心理评估室、单面镜调查室等设施，为家事审判改革提供强有力的物质装备保障。

（2）探索家事纠纷的专业化、社会化和人性化解决方式。推动建立司法力量、行政力量和社会力量相结合的新型家事纠纷综合协调解决机制，完善多元化纠纷解决机制，形成有效社会合力，切实妥善化解家事纠纷。

家事审判方式改革试点的案件范围主要包括:

按照最高人民法院的决定，各省、自治区、直辖市高级人民法院推荐确定100个左右基层人民法院和中级人民法院开展了家事审判方式和工作机制改革试点工作。在最高人民法院的统一部署和指导下，全国各地试点法院在相应各地高级法院的具体指导下，迅速开展了家事审判方式改革的实践和探索。

改革实践中，各地法院的做法在最高人民法院指导意见的框架内也各有特色。以山东武城法院的实践为例，他们的具体做法是：

由于家事审判改革的试点期间为两年，2018年到期。对这一轮改革实践的总结尚需要一段时间。有哪些成功的经验以及不足和教训也还期待2018年之后总结、研讨才能揭晓。家事司法改革是根据家事纠纷的特点对家事司法制度的重构，因此，准确揭示家事纠纷的特点是至为重要的一点。

改革在人们心理上的正效应特点使人们在改革试点中可能会不自觉地放大其特点和预设改革的效果，最终导致制度设置的错位。家事纠纷所涉及的私性与公性或私性与社会性之间的关联、差异以及如何处置的妥当性是我们需要认真对待的问题。

突出家事的社会性时往往容易导致对家事私性的不当干预或干预过渡。简单地以维系婚姻关系为目的的制度设置有可能适得其反。法律的分与合都应当遵循事物本身发展的规律。

另外，家事司法中，如何处理法院的司法裁判功能与裁判外的其他功能之间的关系或者说法院功能社会化的边界，也是一个我们应当重视的问题。这些都是我们今后家事司法改革以及家事诉讼和家事非讼程序建构中需要注意的问题。

执行难是我国司法的一个老大难问题，人民法院通过执行制度的改革不断尝试如何有效化解执行难。最高法院的几次改革纲要也都将解决执行难作为司法改革的重要任务加以落实。

尤其自2016年以来，最高人民法院和各地法院更是加大力度推动这一难题的解决，也实际有效地朝最终解决这一难题的方向不断推进。

最高人民法院提出，全面推进执行体制、执行机制、执行模式改革，加强正规化、专业化、职业化执行队伍建设，建立健全信息化执行查控体系、执行管理体系、执行指挥体系及执行信用惩戒体系，不断完善执行规范体系及各种配套措施，破解执行难题，补齐执行“短板”，在两年到三年内实现以下目标：

最高人民法院首先明确区别了执行难与执行不能的关系，指出执行难应是指有财产可供执行而不能得到及时全部执行的情况，主要表现为被执行人抗拒或规避执行、转移或隐匿财产、逃避债务；法院执行手段匮乏、执行措施不力、执行力量不足或出现消极执行、选择性执行，以及有关人员或部门干预执行等情形。

针对这种意义上的执行难，人民法院的解决重点就是要把有限的司法资源用在有财产可供执行的案件上，使这部分案件全部或绝大部分得到及时依法执行。

为此，人民法院要致力于解决自身存在的消极执行、拖延执行、不规范执行等问题，不断增强执行流程的公开性、透明度，提高人民群众对执行工作的获得感。过去人们常常是把执行不能与执行难混淆起来，必然导致无法对症下药，并使执行难处于无解的状态。

以解决执行难问题为中心，最高人民法院2016年出台了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，进一步明确了人民法院解决执行难的原则、目标和原则性规定，为各地法院推进执行制度改革提供了基本的方向，是改革开放以来人民法院推进执行制度改革最重要的政策文本，也是执行制度改革的丰硕成果。其具体措施主要有以下方面：

(1)实现网络执行查控系统全覆盖。建成以最高人民法院“总对总”网络执行查控系统为核心、以地方各级法院“点对点”网络执行查控系统为补充、覆盖全国地域存款及其他金融产品、车辆、证券、股权、房地产等主要财产形式的网络化、自动化执行查控体系，实现全国四级法院互联互通、全面应用，所有负责办理执行实施案件的执行人员均能熟练使用系统，快速查找、控制所承办案件的被执行人及其财产。

(2)强力惩戒失信被执行人。形成多部门、多行业、多领域、多手段联合信用惩戒工作新常态，让失信被执行人寸步难行、无处逃遁，迫使其自动履行法定义务。

(3)拓宽被执行财产发现渠道。严格落实被执行人财产申报制度，对拒不申报或申报不实的被执行人依法进行制裁；探索、推行委托审计调查、委托律师调查、悬赏举报等制度，最大限度发现被执行人财产。

(4)实行执行权和审判权科学合理分离。进一步优化执行权的科学配置，设立执行裁判庭，审理执行程序中涉及实体权利的重大事实和法律争议，形成审判权对执行权的有效制约和监督。

(5)强化执行工作统一管理体制，规范指定执行、提级执行、异地交叉执行的提起和审批程序，提高执行实施效率。

(6)探索改革基层法院执行机构设置，探索破除地方保护主义、提高执行工作效率的新路。

(7)全面运行案件流程信息管理系统。建立全国四级法院一体化的执行案件办案平台、案件节点管理系统，强化节点管控，自动生成、公开相关流程信息，形成执行法院、上级法院、当事人对执行案件多位一体的监督功能，堵塞廉政漏洞，有效解决消极执行、拖延执行、选择执行、乱执行等失范执行、违法执行问题。

(8)开展执行案款专项清理活动。在全国法院部署开展执行案款专项清理，集中解决执行案款管理中的历史遗留问题。

(9)推动建立执行救助制度。积极推动普遍建立执行救助制度，结合执行案款清理工作，研究扩充救助资金来源，充分体现国家和社会对弱势群体的人文关怀，彰显人民法院司法为民的核心宗旨。

(10)推行网络司法评估管理和网络司法拍卖。

(11)建立无财产可供执行案件退出和恢复执行机制。建立健全无财产可供执行案件终结执行程序的实质标准和程序标准；终结执行程序后，在一定年限内继续对被执行人采取限制高消费及有关消费的跟进措施；被执行人恢复履行能力后，执行法院依职权或依当事人申请启动恢复执行程序；全国法院执行案件流程信息管理系统设置专门数据库，集中管理无财产可供执行案件，实现退出和恢复执行程序自动衔接。

(12)完善保全和先予执行协调配合机制。在立案阶段强化执行风险告知和保全、先予执行申请提示，支持、鼓励财产保全保险担保，做好保全申请与执行查控系统的有序衔接，提高保全债务人财产的及时性、有效性。

(13)完善异地执行协作机制。

(14)建立反抗拒执行长效机制。依法加大对抗拒执行、阻碍执行甚至暴力抗法行为的惩治力度。

自2016年以来，最高人民法院的上述措施已经逐步落实和贯彻。各地人民法院也根据最高人民法院《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》丰富、提升原有的执行改革措施，成就了各种执行体制的改革模式，并取得可见的成效。

在各项解决执行难的措施当中，最具有实效的是失信被执行人信用惩戒机制。最高人民法院联合60多个单位构建失信被执行人信用惩戒网络，建立健全失信被执行人名单制度。

在法院执行领域，截至2018年5月底，全国法院累计公布失信被执行人1089万人次。对这部分失信被执行人，相关部门采取了联合惩戒措施，累计限制购买飞机票1160万人次，限制购买高铁动车票441万人次，限制担任企业负责人、董事、监事和高级管理人员26.5万人次，254万失信被执行人慑于信用惩戒，主动履行义务。“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局初步形成。

2015年7月，最高人民法院院长周强在全国高级法院院长座谈会上曾指出：“要大力推进信息化建设转型升级，加快建成人民法院信息化3.0版。”建设“智慧法院”，就是要充分运用互联网思维和云计算、大数据、人工智能等技术，进一步推动司法审判网络化、阳光化、智能化，实现人民法院高度智能化的运行与管理，确保司法公正高效、提升司法公信力，促进审判体系与审判能力现代化。由此，在中国，司法信息化、电子化、智能化进入了高速发展阶段。

21世纪初，随着社会电子化、信息化的发展，司法的电子化和信息化就已经悄然开始。最初主要是将电子和信息技术引入司法领域以提高司法的效率。以后随着网络时代的到来，电子化、信息化的司法也随之升级为网络化、智能化司法。最高人民法院更是雄心勃勃地试图在司法智能化方面走在世界的前列，甚至成为司法智能化的引领者，为信息时代的世界法治文明建设提供“中国方案”。在信息化、网络化、智能化方面，中国有可能第一次与世界先进站在同一起跑线上。司法的智能化亦是如此。

司法的公正与效率一直是司法的基本价值追求，而网络化、智能化恰恰是实现这两大价值目标最有效的手段。改革开放以来，案件数量一直直线上升，甚至出现井喷状态，在经济发达及较发达地区，案多人少的矛盾日益尖锐突出。电子化、信息化、网络化对提高审判、执行效率最为明显。

在助推司法公正方面虽然不像司法效率方面的效果那样直接和明显，但通过电子化、信息化、网络化和智能化，可以使得司法过程、结果、根据更加公开、阳光，对于司法公正的实现也同样具有明显的效果。因此，与其他司法改革相比，法院对智能化的改革具有更直接的利益，因此也具有更大的热情和激情。

在最高人民法院的统一部署之下，各地法院也同样是以改革的意识、改革的姿态广泛开展司法智能化的建设。由于民事司法领域中相对更讲究对效率这一基本价值的追求，因此，民事司法的智能化更为积极，步子也迈得更大一些。

从智慧法院的建设来看，主要是围绕打造审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台。有观点认为，在我国，法院信息化3.0版的主体框架已经确立，智慧法院建设的基本格局已初步形成。

在我国，庭审公开网直播庭审超过68.7万件，观看量突破50.3亿人次；中国裁判文书网公开文书超过4318万份，访问量突破138亿人次，用户覆盖210多个国家和地区，成为全球最大的裁判文书资源库。

实现中国全部法院“一张网”办公办案。全国3525个法院和10759个人民法庭全部接入法院专网，办公办案全程留痕，全程接受监督；深度运用人工智能推动法院改革创新。创建“法信”“智审”“数字图书馆”“类案智能推送”等办案辅助平台；运用信息化手段提升执行工作效率。

通过信息化技术，中国法院实现了执行手段的根本性变革，建成覆盖全部法院的网络查控系统和失信被执行人信用惩戒系统：运用信息化平台服务社会公众诉讼。目前，中国86%的法院建立了信息化程度较高的诉讼服务大厅，为当事人提供线上线下、方便快捷的“一站式”诉讼服务。

当然，在司法智能化改革方面，各地法院的条件有所不同，具体做法也有所不同。在网络技术运用最早试点，网络技术运用也更为广泛的浙江和江苏等地，比较而言，司法智能化就推进得更快。浙江的一些法院在这方面走在了我国的前列，比如网上司法拍卖（2012年浙江法院就在全国首创网络司法拍卖）、网上法庭、庭审记录改革。2017年8月18日，全国第一家网络法院——“杭州互联网法院”正式挂牌成立。

浙江省法院系统主要在以下几个方面推进了司法的智能化：

1.智能化辅助司法人员办案

通过整合全省法院丰富的案例资源，结合互联网大数据的优势和阿里巴巴不断提升的多维度分析、数据可视化、深度机器学习、人工智能等方面的技术沉淀，开发和实现法官审判经验积累共享、司法资源智能推送、诉讼结果预判等智能化辅助办案平台。

2.庭审语音智能识别

基于云计算和大数据，积极引入人工智能语音识别（ASR)技术，研发智能语音识别系统，可自动将语音转化为文字，配合现有完善的高清数字法庭系统、庭审录音备份系统和“审务云”，形成了“视频+音频+文字”的全链路、多层安全、同步识别的智能记录体系，为庭审、调解、合议、听证、审判委员会讨论、制作文书、文书校对、“12368”诉讼服务热线等办案环节提供语音转写服务。

3.审判偏离度分析预警

该平台可以进行审判偏离度分析预警，智能化协助法官工作，进而提高司法效率，促进审判的公平正义。通过广泛采集、综合处理、科学分析法院内外的海量数据并进行建模，探寻新形势下审判执行工作的特点和规律，提高司法决策的科学性，提高司法预测预判能力和应急响应能力，让数据为司法业务服务。

4.助推法律文书送达

浙江法院系统对接阿里巴巴平台的海量数据，不但突破空间限制，实现电子商务纠纷从起诉到举证、庭审、判决、执行全流程在线解决，还能通过数据分析精确锁定被告人常用的收货电话和地址，帮助司法文书顺利送达。

5.查询、冻结涉诉人员资产

浙江法院和蚂蚁金服平台的芝麻信用对接，利用在蚂蚁金服平台上沉淀的大量用户的消费数据，逐步实现法院关于涉诉人员资产信息的在线查询、冻结等。相关人员一旦有了在法院的不诚信记录，在花呗申请贷款、通过支付宝购置机票和奢侈品都将成为奢谈。

6.电子化存储保障司法公开

浙江高院引入阿里云存储技术，对法院的庭审直播视频数据、裁判文书等诉讼档案进行电子化存储，并通过网上法院平台实现案件审判流程信息、法院工作情况和公共信息、庭审视频及裁判文书的公开上网，打造更加开放、更加透明的阳光司法机制。

2015年，杭州中院及所辖三家基层法院建设的电子商务“网上法庭”试点，再次在全国首开先河。一年内已受理网络购物、互联网金融、侵权等纠纷1.7万余件，当事人可以在网上参与诉讼，解决纠纷。2016年1月至9月，浙江省法院通过淘宝网司法拍卖总成交额达368亿余元；自2014年开始，浙江法院依托全面覆盖的数字法庭，在全国率先试行以庭审录音录像取代传统庭审书面记录的改革。截至目前，全省法院已试行网络诉讼25.8万件。

在司法智能化方面，各地试点法院都在积极探索尝试，各种体现差异化的规则和模式也在不断产出，有江苏苏州中院的所谓“苏州模式”（即“电子卷宗+全景语音+智能服务”），还有河北省法院系统所谓的“五八六”计划，即五大网系建设，打造八大平台，创新六大系统。

智慧法院的打造，司法智能化或民事诉讼智能化的建构，也许是最有冲击力和最具有前景的司法蓝图。

不过，目前的司法智能化更多还是在信息化方面，主要利用信息技术收集、记录、公开各种司法信息，在智能化方面即模拟法官司法行为，甚至在超越法官的司法行为方面还有很大的想象空间。如何能够做到自动识别是否符合受理的条件、自动提出特定诉讼请求所依据的事实类型、当事人提出的事实根据和法律主张是否支持其提出的诉讼请求，对方当事人的抗辩是否成立、对对方证据的否定是否成立、自动提起和比较相同或近似的案例即行裁判、自动提取最佳法律解释，等等，都是我们可以期待的智能化。

智能化的终极目标其实就是计算机完全取代人的作用——无论是法官，还是律师，一句话让人走开。当然这有一个过程，甚至是比较漫长的过程。

司法智能化既是机遇，也是巨大的挑战。

首先是智能化的合法性问题。民事诉讼法是对传统民事诉讼的规范，而非针对电子化、信息化的民事诉讼，因此规范的非针对性是显而易见的，也就必然制约着民事诉讼的智能化，最突出的是电子送达。

当下，最需要的是立法机关尽快出台原则性或框架性的规定，允许法院在原则之下进行探索。

其次，在走向智能化的过程中还需要大量的投入，不仅是财力、物力，还包括人力。这些投入不仅是硬件方面的，更是软件方面的，智慧的投入。如何将案件事实提取为计算机可以识别的语言？如何将请求权与相应的要件事实信息化？设计什么样的审理软件能够最大限度实现审理的实质公正和程序公正？

再次，如何使智能化能够促进司法的进步，而不是相反。技术本身是没有价值取向的。智能化在加强司法管理、案件管理的同时，如何避免司法的行政化，避免按照行政权力的高低，避免长官意志取代办案法官的独立判断？如何保证案件审理预警机制不会主观预设，不会受制于法律因素的影响？

又次，保障实体正义的直接审理原则如何在智能化中得以体现？如何使智能化能够服从于基本的诉讼价值追求，并且能够很好地将各价值追求之间的紧张关系予以协调。

复次，网络法庭审理中当事人与法官均不亲临现场直接面对面的情形下，如何能够做到事实揭示和判断的最真性，也是一个值得探讨的问题。

最后，司法的智能化无疑是最能博人们眼球的改革，如何避免形式化，避免走秀，实质地推进智能化，是司法智能化改革过程中对改革者的挑战。

改革开放的时代列车在我国广袤的大地上已飞驰了四十年。其间经历了无数的风风雨雨，沟沟坎坎，起起伏伏，但改革始终坚定不渝地在向前推动着社会的发展。我国的民事诉讼（司法）制度也伴随改革的节奏和步伐在不断前行，并取得前所未有的发展。民事诉讼（司法）制度正迈向民事诉讼法治化、民事诉讼（司法）现代化的新台阶。

总览改革开放四十年民事诉讼（司法）制度的发展，改革开放无疑为民事诉讼制度的发展提供了强劲的动力。民事诉讼（司法）制度的变迁始终与我国社会、政治、经济、文化、法制的变化和发展紧密相连。当社会发展处于迂回状态时，民事诉讼（司法）制度的发展也随之进入迟延、低徊的阶段；在社会发展处于高潮时，民事诉讼制度也随之迎来蓬勃发展的时期。

改革开放四十年也是我们不断摸索民事诉讼规律的四十年。只要我们正确把握了社会发展与民事诉讼制度的内在关联，充分认识了民事诉讼（司法）的规律，我们所进行的民事司法改革就能够适应社会发展，对公正、公平、高效、快捷地解决民事纠纷发挥应有的作用。但我们必须承认，要充分认识变化发展的民事诉讼的规律绝不是一蹴而就的事情，有一个逐步认识和理解的过程，尤其是在我们的观念还尚未完全开放和更新之际。

改革的确是一场运动，但改革不能是运动式的改革。如何避免运动式的改革是我们今后改革中应当注意的问题。

运动式的改革单纯追求政治绩效，忽略民事司法的规律，仅注意改革的政治效果，而忽视法律效果，也就必然存在形式化、短期化、缺乏实效的问题。在改革试点中，由于改革本身具有的效力暗示以及效果预设，容易使实践者放大和夸大改革的效果，忽视改革中的问题，并难以认真对待和解决这些问题。在如何把握改革的正当性与合法性的关系方面，也还存在进一步探讨和改进的余地和空间。

实事求是地讲，以前我们还很少看到过对各种改革实践做过科学评估或评判。即使有，多数情形下，肯定性评价是唯一的结果。现在，第三方评估机制已经引入并在实施中，对于改革实践的科学总结具有积极意义。但如何做到独立、严谨和科学，依然是一个我们需要深入认识和解决的问题。

四十年民事司法改革的变迁史是一段值得我们认真回望和总结的历程一有高潮，辉煌，也有低徊，黯然。无论怎样，这一段历程都是我们今后前行的宝贵财富。

真可谓：史可鉴，知兴替。改革开放作为一股不可逆转，不可阻挡的洪流，还将滚滚向前。回顾、反思改革开放四十年民事司法改革走过的路程，充分汲取其经验和教训，必将有助于将我国的民事诉讼制度建设、民事诉讼法治提升到一个更高的阶段！

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