中国行政法学第一人——清末状元夏同龢

夏同龢

殿试从日出开始。经历甲午战败正在谋求变法的光绪皇帝，急切将“宰世宏纲、经世要务”作为殿试策问题目，要求士子们“各摅己见，启沃朕心”，实际上要求对变法进行政治表态。

夏同龢五年前在北京顺天府乡试中举，对于科举考试套路比较熟悉。他判断光绪皇帝并未决心变法，因此在殿试应策中用2000字明确表达了反对变法的主张：“且夫古今异势，张弛宜然，天不变，道亦不变，安在法之必变也。且变法者不过日，法久则弊生耳，果法之自弊乎？抑亦奉法者之弊乎？行之既久，视为具文，苟且因仍，致使列圣主之精意荡然无存，转念变法之说，其妄甚矣。”

殿试后两天，即6月11日，光绪皇帝发布《定国是诏》，开始推行维新变法。此时，夏同龢才意识到自己的殿试应策完全与皇帝意图相左，政治前途堪忧。6月12日，殿试贡士前十名名单呈送光绪皇帝。光绪皇帝看到新科状元与自己老师翁同龢同名时，即刻钦点夏同龢为戊戌科状元。

对于将反对变法的夏同龢列为状元备选，是殿试官员有意为之，还是慈禧太后授意，目前没有资料可以查证。可以肯定的是，夏同龢听到金榜题名时，一定眩晕得难以置信。传胪大典后，夏同龢旋即被任命为翰林院修撰、武英殿纂修、国文馆协修。

夏同龢与翁同龢有师生旧谊，可能是夏同龢金殿夺魁的重要原因。夏同龢参加乡试时，座师即为丙辰科状元户部尚书翁同龢。因同名事，夏同龢亲自向翁同龢谢罪，言称其父崇尚翁同龢才取名夏同龢。

维新变法失败后，翁同龢因支持变法开缺回籍，永不叙用。民间有联语称：“旧修撰，新修撰，丙辰戊戌二修撰，你修撰，我也修撰，一则以惧，一则以喜；翁同龢，夏同龢，常熟麻哈两同龢，名同龢，实不同龢，彼归则出，彼出则归。”此外，夏同龢在会试中的座师为己未科状元孙家鼐。

新科状元还未及看尽长安花，戊戌变法即遭失败，慈禧太后清洗帝党，夏同龢与光绪帝师翁同龢同名不同姓，与光绪帝师夏同善同姓且肖名，怀疑夏同龢为帝党，被逐出京城。夏同龢幸免于难，但以功名博取登鳌顶入凤池已彻底成为泡影。

在数月之间，状元夏同龢经历了天旋地转的政治波折，对他的心理产生了极大震撼，心情也逐渐转为苦闷。1899年，夏同龢南下广东、澳门等地，结识了丘逢甲、吴汝功等志士。丘逢甲是著名的爱国抗日志士。

夏同龢与丘逢甲共游山水，共话诗词。他们敬仰文天祥，成立了纪念文天祥的寿忠社。同为状元出身，夏同龢感时溅泪，丘逢甲作诗说：“六百年中电掣回，东山又见状元来。平生心醉文丞相，莫向他人借酒杯”。在潮阳的西园，夏同龢应主人之邀留下了大量题字。

主人崇尚状元公的高科巍名，当时康有为、梁启超等虽受邀却未受邀题字。在澳门，夏同龢的游历目的不明，据推测与康有为准备武装勤王有关。游历生活增进了他对进步人士进步思想的认识，增进了他对没落的清朝社会的认识，但是爱国情怀始终不渝。

1900年，八国联军入侵北京。在籍赋闲的翰林院编撰夏同龢拟效曾国藩故事，奏请招募苗民抗击八国联军。清廷未准。1902年，夏同龢出任湖南乡试副主考，旋为八旗中小学堂提调。此时，距离夏同龢大魁天下已经过去四年。

期间，经历了巳亥建储、庚子国变、辛丑议和、壬寅回銮等重大事件。夏同龢对于日益陆沉的清廷有了清醒的认识，对于遽然崛起的日本则萌生了留洋向学的愿望。

1904年2月8日，日俄战争在中国领土上爆发。而在同时，即将回国的留日学生向日本法政大学校长、日本近代民法之父梅谦次郎寻求帮助，请求增加法政学科留学生名额。

后在日本外务大臣小村和清国出使日本大臣兼留学生监督杨枢的努力下，4月26日，梅谦次郎向日本文部省提出在法政大学设置清国留学生法政速成科的申请，4月30日，日本文部省批准。此后，聘教师，募学生，旬日而成。

根据两国商定的章程，留学生须为“清国在官者及候补官员、清国地方的士绅”。入学门槛较高，大多具有进士学历。当年5月，夏同龢以状元之尊负笈日本，这在当时的留学生中是功名最高的。

夏同龢赴日留学的目的是非常清楚的，即革新旧礼法，建立法治国，避免国家沦亡。他在《行政法》一书的序言中说：“曩者，俄人因攫取吾满洲土壤权利，与日本构兵，屡战辄败。虎狼方争食而斗，无暇图我。吾甚惜国家处此竞争剧烈之世。孟子所谓闲暇明其政刑之时，不易得也。于是拂衣渡东海，将视察日本之所以为治且强者，取以为吾国法。”“时势导我于前，强邻迫我于后，而顾依违犹豫，趑趄不进，硕果之剥，岌岌乎殆哉！”“根本法既固，凡百规制又足以冀之，则庶几法治国之政成，以保我邦，争自存于弱肉强食之世也。”

夏同龢深知东亚主客形势翻转，日本“今日为东亚第一强国”，希望日本“推诚心以待故国”，同心协力以拒欧西强国。

法政速成科教授课程为法学通论、国法学、行政法、民事刑事诉讼法、裁判所构成法、国际公法、国际私法、财政学等十余种。从法政速成科聘请的教师来看，均为日本一流法学家，堪称一时之选。

民法由梅谦次郎讲授，宪法由笕克彦和美浓部达吉讲授，行政法由清水澄讲授、刑法由冈田朝太郎等等。速成科课程极为紧张，曾经为速成科留日学生的沈钧儒回忆说：“每日工课必忙，七日一休息。或温习，或出外游玩，亦不可少”。

夏同龢学习非常勤奋，史载其“少力学，苦读不辍”。在试验成绩表中，夏同龢是两名卒业特别检验合格者之一。同学程树德、汪兆铭等仅为通过。在财政科考试中，夏同龢撰写的《清国财政论策》被评为100分满分，被当时日本《法律新闻》全文刊载。在法政速成科所有学员中，夏同龢是唯一留下了考试文章的人。

法政速成科从1904年5月开班到1908年7月最后一班典礼，一共举办了5班，招收学生1799人，卒业1060人，近40%的人没有卒业。法政速成科学生卒业之后，对清末法律修订、政治变革产生了巨大而深远的影响。

其中著名人物包括沈钧儒、张知本、程树德、白鹏飞、张君劢等等。毫无疑问，夏同龢是其中最为出色的学生之一。1905年6月4日，梅谦次郎在卒业证书仪式上唯一提到名字的学生即为夏同龢，称其“试验之成绩甚优”。

为了汇总速成科的各科讲义，在日留学生编辑了四套套著名的法政丛书：《法政粹编》（22种）、《法政丛编》（21种）、《法政讲义》（30种）和《法政述义》（28种）。

其中，前两套法政丛书是近代中国引入西方法学的重要载体和标志。《法政粹编》第一种为杨度编撰的《法学通论》，第二本为罗杰编撰的《国法学》等。夏同龢编撰的《行政法》列为《法政粹编》第三种，该书于1905年7月29日由日本东京並木活版所出版发行。《法政丛编》同时发行。

《法政丛编》由20余名湖北籍留学生组成的“湖北法政编辑社”编辑，共有17种22册。在《法政丛编》中，曹履真编撰的《行政法》列为第三种。笔者收藏有夏同龢、曹履真编撰的《行政法》，较之于曹履真的《行政法》，夏同龢的《行政法》代表了当时行政法学研究的最高水平。

从源流上看，日本行政法学来源于德国行政法学，而德国行政法学则是奥托梅耶在研究法国行政法学的基础上创立的。二十世纪初的日本行政法学也几乎是德国行政法学的翻版。

严格说来，夏同龢《行政法》不算是具有原创性的著作。该书主要是依据清水澄的行政法讲义为基础。但清水澄的讲义非常简略，无法反映行政法的全貌。夏同龢乃参考笕克彦的《行政法大意》、冈实的《行政法论》、美浓部达吉的《行政法总论》、上杉慎吉的《行政法原论》、富冈康郎《行政法理研究书》、小原新的《行政法总论》、穗积八束的《行政法大意》等书，加以补充。

可以说，夏同龢的《行政法》是对当时具有德国行政法学传统的日本行政法的一次学术总结。

但是，夏同龢的《行政法》在以下个方面具有开创意义：

第一， 充分阐释了行政法中“法”的意味。夏同龢反思了中国的“行政”传统，提出了从行政学向行政法学的转变观念。

他说，中国自古有行政，而无行政法：“顾我国之行政则何如？自《尚书》《诗》《礼》《春秋》《论语》《孟子》以及诸子百家之论说，历代之史乘，皆可藉资以推求政治利害得失、因革损益之理，似未尝无行政学也。自《周官》《唐六典》以致本朝之《会典》，立法略备，条理秩然，似未尝无行政法学也。”“而行政者不能因时应变，拘泥旧典，一成不易，积习相沿，至于今日，则是守成法以自囿也。”

此时，夏同龢已经从殿试时的保守者转变为立宪者。夏同龢提出，行政法是确定行政机关的国家权力对于臣民如何行使，行政法学是研究行政机关所依据的法律作为目的；行政学则是讨论行政机关在其范围内的行为是否适当。“倘研究行政官厅法规范围内之行政行为，而离法理上之关系，则出乎行政法学范围之外矣”。

时至今日，行政法学主流教材讨论的首要问题仍然是区别行政法和行政。值得注意的是，

第二， 初步确立了行政法学“三阶”结构。今日行政法学的主流教材，将行政主体（行政机关）、行政行为和行政监督作为行政法学的三大支柱。这一结构在夏同龢的著作中已经作了较为清晰的阐述。

夏著《行政法》分为四编：“行政及行政法”“行政机关”“行政行为”“行政监督”。

第三， 基本包括了现代行政法教学的内容。现代行政法学是以传统的法国行政法学的手段学创立的。例如，人的手段包括行政主体、行政相对人；行为的手段包括行政行为、行政事实行为、行政合同等；物的手段包括公营造物等。这些问题，在夏著《行政法》中都已经有比较全面的阐述。这些阐述与现代行政法学已经没有大的区别。

对于行政诉讼体制问题，夏同龢认为应当设立“独立特别之机关为行政诉讼裁判”，既不应当采用英美法系的普通法院制度，也不应当采用法国、意大利的参事院（行政法院）制度，而应当采用德国或者日本式的行政法院制度。

英美法系国家法院“司法裁判官不谙习行政事务，恐裁判不得其当”；法国行政法院“盖行政处分，由行政机关自判定其当否，未免失于不公平也”。而行政法院“既无司法权侵害行政权之忧，且组织行政裁判所之裁判官亦与司法裁判官异，特为判定行政诉讼而被任命者也。其裁判之结果，适于行政法规之精神，且无妨于行政上之便利，又与通常文官异。

其他地位依法律而被保障，如法、意之参事院之议员，不得轻易任免，可独立下其判定。彼既非自立于行政处分之地位，其裁判自得公平也。”这段关于行政法院的阐述，如此精当，令人击节。

第四，大体仿照了刑法学创制总分论模式。现代行政法学一般分为行政法学和部门行政法学。夏著《行政法》上编为行政法总论，下编为行政法各论。这一阐述结构为之后的行政法学所沿袭。

夏同龢《行政法》将行政分为军务行政、外务行政、司法行政、财务行政、内务行政五类。在五类之中，夏同龢对于传统的军务行政、外务行政、司法行政等“警察行政”“消极行政”，并无着力。

而对于“内务行政”“助长行政”“经济行政”等着墨甚多，评价极高：“识者知国家仅以警察消极之作用，将不足自存于物竞天择、优胜劣败之场也，乃自求进步，维持社会之安宁，保护人民之生命、自由、身体、财产，以养成国民精神、物质之发达，而增进其幸福。盖今之所谓助长行政者是也。国家以此行政为国民造无量福者，学者称之曰教化国。盖谓其化行俗美，普及全国也。助长行政既见重于世，而实际又在内务行政之范围，于是内务乃遂为行政最重要之部分。”

夏同龢对于福利行政、社会行政的极端关注，反映了其宏阔的学术视野和敏锐的世界眼光，直到现在，福利行政、社会行政仍然是现代行政法学经久不息的研究领域。

第五，充分体现了强烈的改制转换意识。夏同龢赴日留学的动机就是改造清王朝。他说“世界各强国既确立宪法，举朝野上下，莫不殚精合虑，蕲充实行政学，而革新其法，以臻美备，盖百数十年于兹矣。而宪法未颁，政治凌杂失纪者，惟吾国与俄罗斯。东西相对峙，世称专制国焉。”“顷日，俄战局已终，缔盟修好，宪法确立之诏，又遍布于彼得都矣。而所谓专制国者，惟我国仅存于世。”

日俄战争中，维新日本战胜专制俄罗斯，给中国人以巨大震撼。夏同龢认为以行政改革为基础的法政体制改革是重要原因：“夫日本勃兴于欧西列强之后，凡法律、政治，皆取法焉。行之二十余年，而治定功成，雄视欧亚，何其捷也！谓非行政敏速完美以致此耶？”

夏同龢进一步提出通过研究行政法变通旧体制的观点：“夫研求行政学与行政法学之道，如何？惟在以他国与吾国之行政法，比附之，变通之而已。日本行政法，固博采欧西之制、因亚东之情势而定者也。”

通过研究行政法学，通过法政改革达到救亡图存的目的，是作为状元的夏同龢的诚忱愿望。

与夏同龢同时出版行政法著作的还有曹履真的《行政法》。后者著作在中国的流布范围很广，以致很多学者将曹履真视为中国行政法学第一人。

实际上，两部著作是同时出版的，但是从两部著作的篇幅、学术价值等方面而言，夏同龢的《行政法》是中国行政法学当之无愧的首部著作。

夏著《行政法》内容丰富，字数16万字，304页；曹著则只有75页。夏著是对大陆法系国家行政法学的综述，中间加入了自己的理解和观点，而曹著则是对清水澄讲义的记录。夏同龢和曹履真是同班同学，但是，两部书籍内容差异很大，也充分说明了夏著毋庸置疑的学术价值。

1905年底夏同龢归国后，奉旨出任广东高等法政学堂（中山大学前身）监督（校长）、广东省全省地方自治讲习所所长、两广高等师范学堂监督（校长），聘用了大批留学生（大多是同盟会员）担任教员，师生中不乏陈炯明、朱执信、邹鲁等各界重要人物。民国建立后，当选第一届国会众议院议员，并成为第一批国民党党员。后因政界纷争退出国民党。

1913年5月13日组建超然社。同年作为六名宪法起草委员会规则委员之一起草了《天坛宪法草案》。1917年出任江西省实业厅长。1919年，夏同龢退出政界，在北京购置乡田，供养广济寺僧人。1924年，应高僧释太虚之邀，与梁启超等一起发起成立世界佛教联合会。

夏同龢归国后，并未从事行政法有关的教学研究，主要是创办法政学堂，延揽名师，培养学生。

夏同龢崇信佛学，心胸豁达。今录其《四足歌》可见一斑：“丑妇是吾妻，休想美貌的、妖娆的，只求她安分守己，但得过贤惠足矣；蠢子是吾儿，休想伶俐的、聪明的，只求他尊贤敬老，但得过孝顺足矣；茅庐是吾居，休想华丽的、舒适的，只求它能遮风雨，但得过避寒足矣；粗粮是吾食，休想美味的、佳肴的，只求它三餐丰盛，但得过充饥足矣。”

1925年，因心脏病发作，夏同龢在北京劈柴胡同住所逝世，终年57岁，葬于阜成门外西八里庄，今已不存。墓前镌刻自撰对联概括其一生：