单文华:如何完善丝绸之路经济带国家投资条约体制?丨中法评(2)
作为“一带一路”的重要组成部分,丝绸之路经济带区域内的深化合作是一个“以经贸发展为主轴,促进投资、贸易、农业、科技以及安全等全方位的交流合作”。投资作为推动经济发展的重要引擎,是承担丝绸之路经济带合作的关键领域之一。促进经济合作重要的一点就是要实现投资便利化,要对“投资便利化问题进行探讨并作出适当安排”。
法律作为“最规范的正式制度安排”,以其明确性、稳定性和拘束力等特点,成为现代社会调节社会关系的最主要手段。以法律的形式构建一个适当的投资便利化制度安排将会为丝绸之路经济带各国进一步深化投资领域合作提供重要制度保障,也将进而推动贸易畅通乃至政策沟通、道路联通、货币流通、民心相通等丝绸之路经济带“五通”建设目标的实现。
构建有利于实现投资便利化的法律机制,各国除了要进一步完善相关国内立法外,还应当在国际法层面加强合作,充分发挥国际法机制在消除区域内的投资壁垒、改善投资环境、保护投资安全、增强投资便利化方面的作用。跨国投资的实践一再表明,尽管国内法机制有着重要的价值(如通过对投资形式、行业准入的规定为投资者提供明确的指引),但也不可避免具有一定的局限性。
这种局限性突出表现在:东道国国内法律的变更可能影响投资安全;东道国国内法律对不同国籍投资者的区别对待所导致的歧视;东道国执法、司法活动的公正性常常受到质疑,等等。
为克服这些局限性,在国际投资实践中,已经逐渐发展起以国际投资条约(以下简称投资条约)为主要形式的法律制度安排。据联合国贸易发展委员会(UNCTAD)2018年的《世界投资报告》显示,截至2017年年底,全世界共有投资条约3322个。
同世界潮流相一致,丝绸之路经济带各国间也缔结了相当数量的投资条约。这些投资条约对促进和保护跨国投资提供了国际法基础。但丝绸之路经济带整体投资条约缔结详情如何及其实施和运作情况如何,国内外学界尚无专门的研究。
特别是,在当前国际投资法治进一步深化,“国际投资条约的新趋势正变得日益明显”的背景下,区域内投资条约体制应如何发展,以适应丝绸之路经济带建设的现实需要,已然成为当前迫切需要回答的重大问题。
区域内各国投资条约体制的现状:以上海合作组织和欧亚经济联盟国家为对象
2013年9月,习近平主席在出席二十国集团峰会和上海合作组织(以下简称上合组织)峰会并出访中亚四国期间,提出构建丝绸之路经济带的战略构想。丝绸之路经济带是以欧亚经济共同体(以下简称欧亚共同体)和上合组织成员国、观察员国为主体,涵盖近30亿人口,地跨欧亚、南亚、西亚的广大区域。
鉴于2014年10月,欧亚共同体为推动欧亚经济联盟(Eurasian Economic Union),宣告于2015年1月1日终止,因此本文只考虑欧亚经济联盟的现有成员国,即亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯5国和其观察员国摩尔多瓦的条约情况;上合组织现有成员国8个,分别是印度、中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦;观察员国4个,分别是阿富汗、白俄罗斯、伊朗和蒙古。
因此,下面将以上述14个国家的投资条约为对象简要分析各国间投资条约的缔结情况。
(一)各国对外缔结投资条约总体情况
丝绸之路经济带的投资条约活动源远流长,十分活跃。事实上,世界上第一个双边投资条约——1958年德国与巴基斯坦双边投资条约(BIT)——就是由丝绸之路经济带国家与发达国家签署的。据UNCTAD统计,截至2017年12月1日,区域内各国对外共签订双边投资条约806件,其中目前生效的有638件。
其中,中国、俄罗斯和印度是对外缔结双边投资条约最积极的三个国家,分别签订145件、84件和83件;批准双边投资条约最多的三个国家依次是中国(131件)、俄罗斯(63件)和印度(57件)。
本区域内缔结投资条约最少的国家是阿富汗,仅签订3个双边投资条约,目前均已批准生效。换言之,丝绸之路经济带的这14个国家全部接受了投资条约体制,其中部分国家如中国、印度、俄罗斯等还是世界上商签BIT最活跃的国家之一。
除双边投资条约外,本区域内各国还签订和正在谈判一些区域性和多边性投资条约,如中国—日本—韩国三方投资条约、欧亚经济联盟条约投资章节和能源宪章条约等,鉴于此类条约数量较少,且参与区内缔约国数量有限,故除特别说明外,下文有关本区域内投资条约现状的分析中均不包含此类条约。
(二)各国对外缔结投资条约的历史脉络
除1958年巴基斯坦—德国双边投资条约外,本区域内对外缔结投资条约较早的国家有中国(1982年与瑞典签订第一个投资条约)、俄罗斯(苏联于1989年与芬兰签订第一个投资条约)。
值得注意的是,丝绸之路经济带上有相当数量的国家是20世纪90年代初苏联解体后新独立的国家,其签订双边投资条约的活动肇始于建国之初,如吉尔吉斯斯坦1991年8月独立,8个月后就签订了第一个投资条约(与土耳其)。1984年至2017年本区域双边投资条约分年度签订情况见图。
从图中可见,1993年至2002年是各国签订投资条约最活跃的时期,堪称“黄金十年”,共签订投资条约471件,占1984年以来各国签订的全部投资条约(797件)的59.1%。其中,仅中国就签订62件。
但在此后的几年中,区域国家的签约速度趋于放缓,在2003年至2009年,区域内国家年度缔约总数大约在20—30件徘徊。但在2009年后,本区域整体上签订条约数量呈现明显下滑趋势(见图),2012年以来每年签订条约数量都不足十位数,2017年已知只签订了2个双边投资条约。
值得注意的是,就世界范围而言,近年来投资条约签订数量也在持续下滑,UNCTAD在2018年的一份报告指出,投资条约缔约数量下滑的趋势是显著的,“投资条约活动已经到达了一个拐点。2017年是1983年以来缔结国际投资协定(IIAs)数量最低的一年”,“而且,历史上第一次废除已生效条约的数量超过了新缔结的IIA的数量”。
(三)各国在区域内的投资条约覆盖情况
区域内各国相互间已生效双边投资条约情况见表1。
* 表中所示年份为条约签署年份。
#表中国家简称:摩—摩尔多瓦;亚—亚美尼亚;白—白俄罗斯;塔—塔吉克斯坦;乌—乌兹别克斯坦;吉—吉尔吉斯斯坦;哈—哈萨克斯坦;俄—俄罗斯;中—中国;阿—阿富汗;印—印度;伊—伊朗;蒙—蒙古;巴—巴基斯坦。
§ 该年份指签订欧亚经济联盟条约的年份,双方之间无BIT。
由表中可见:
首先,如果只考虑双边投资条约,要形成覆盖所有本区域各国的投资条约网络需要有91个双边投资条约,现已生效的有52个,占应有条约的57.1%。如果考虑多边和区域投资条约,目前有两个或两个以上本区域内国家签署或加入的,只有欧亚经济联盟条约投资章节和能源宪章条约。
鉴于后一个条约只涉及能源领域的投资,不具有普遍保护的效果,故这里不予考虑。把前一个条约视为已经建立投资条约网络,则目前的投资条约网络覆盖率为61.5%。
其次,通过投资条约,一国能够对本国在区域内的投资进行保护的范围最大的是中国,除阿富汗外,中国与区域内其他12个国家均缔结了投资条约。其后依次是伊朗(10件)、印度(9件)和哈萨克斯坦(9件)。保护范围最小的是阿富汗,仅与伊朗签订了1个投资条约。
最后,按照各国在上合组织和欧亚经济联盟中的地位,将其分为不同的国家集团。各集团间投资条约覆盖情况分别以是否考虑区域条约计,如表2、表3所示。不考虑区域条约,则其中覆盖率最高的是上合组织成员国之间(75%),此后依次是上合组织成员国与欧亚共同体观察员国之间(72.2%),欧亚经济联盟成员国之间(66.7%)。
#表中简称:SCO—上合组织成员国;EAEU—欧亚经济联盟成员国;SCO-OB —上合组织观察员国;
EAEU-OB—欧亚经济共同体观察员国。
* 条约覆盖率(已生效条约数,全覆盖所需条约数),余同。
§ EAEU 观察员国仅有1 个,因此本数据不具有价值。
#表中简称:SCO—上合组织成员国;EAEU—欧亚经济联盟成员国;SCO-OB—上合组织观察员国;
EAEU-OB—欧亚经济共同体观察员国。
* 条约覆盖率(已生效条约数,全覆盖所需条约数),余同。
§ EAEU 观察员国仅有1 个,因此本数据不具有价值。
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