唐应茂：北上广法院裁判文书上网率为何表现不佳？丨中法评(5)

说明：本图及本文有关省级高院院长的个人信息来源于公开披露的信息，包括院长的年龄、高等教育背景（是否“985”学校毕业）、是否具备法学教育背景以及是否具备中央任职经历，涵盖2008年到2016年。

如图3所示，图中有两条曲线，一条是实线，一条是虚线。实线代表有中央任职经历的高院院长所在省份法院的上网率，虚线代表没有中央任职经历的高院院长所在省份法院的上网率。

在2013年之前，这两条曲线差别不大，几乎是重合的。但是，从2014年开始，两条曲线开始“分叉”。就同一年而言，实线位置比虚线位置更高，说明有中央任职经历的高院院长所在省份法院裁判文书上网率高。同时，两条线之间的距离非常大，2014年几乎相差20%。

换句话说，与没有中央任职经历的高院院长所在省份法院相比，有中央任职经历的高院院长所在省份法院的上网率更高，高约20%。2015年、2016年两条曲线代表的上网率差距缩小，但仍然非常可观。因此，北上广法院上网率低，尤其是2014年之后上网率增幅较小，与法院作为机构的意愿不足或不持久可能有一定关系，而机构的意愿与领导任职背景则可能存在一定联系。

领导个人意愿、领导任职经历虽然重要，但是，上文讨论的省级高院院长中央任职经历与上网率之间的关系并非本文的重点。机构能力也许是另一个被忽略，但可能存在重要作用的内部因素。

用通俗语言来讲，从裁判文书上网角度来看，机构能力就是法院实现裁判文书上网的能力。它既包括技术手段展现的能力，如法院审判流程管理系统与上网系统的一体化，法官制作完裁判文书只需摁个键，文书就上传到裁判文书网；也包括在受到人力、物力、案件量、案件复杂性等诸多约束因素的情况下，法院作为整体实现裁判文书上网的能力。

机构能力与透明度的关系，包括机构能力与网络时代透明度的关系，已经有了较多研究。从常理来讲，在给定条件下，如办事人数量、素质不变的情况下，事情越多、越复杂，那么，处理事情的时间就会越长，效果（如上网率）可能就会越差。

这个道理很简单，同样一个法官，一年办100个案件和一年办500个案件，工作量的差异是非常明显的。一年办100个案件的法官，也许可以在从容办案的同时，也圆满实现所有文书上网的任务；而一年办500个案件的法官，勉强维持办案尚属不易，还要完成500个文书上网的任务，其工作量可能是一个质的变化。

新增加的裁判文书上网工作，很可能就成为压倒法官的“最后一根稻草”。同时，如果这500个案件里面还有疑难、复杂、创新案件，那么，法官要同时完成诸多复杂任务，这可能就会成为影响裁判文书上网率提高的重要因素。

从已有研究来看，机构能力与政府透明度的关系一直受到学者的关注。在这个问题上，“量”和“质”与透明度的关系，学者都尝试做过类似验证。比如，部分学者认为，辖区面积越大，政府财力和人力资源就更多，那么，政府上网率或透明度就更高。

但是，也有部分早期研究发现，两者之间并不存在相关关系，辖区越大，不意味着财力越强，也不意味着政府网上信息透明度越高。至于政府财力与网上信息公开的关系，由于衡量政府财力（资源）的指标比较多，这方面的研究也非常多。比如，部分国外学者研究了80个荷兰市政府网站，他们发现，政府网站的信息公开水平随着政府预算的增加而提高。

前述政治学者对中国113个城市环保信息公开的研究，也确认了地方政府预算收入与环保信息公开程度之间的正相关关系。但是，在不同国家，政府预算与政府信息公开水平的关系不尽相同。丹尼尔·阿尔巴拉特·德尔·叟尔（Daniel Albalate del Sol)研究了西班牙地方政府的信息公开情况，他并没有发现政府预算与信息公开水平之间存在任何关系。

从“质”的角度来讲，传统理念认为，越成熟、处理事情越复杂的地区，其政府的透明度越高，类似于前述经济发达的政府更文明、更透明的理论。但是，有学者发现，作为国家政治和经济中心的首都，与其他地区相比，首都的政府反而更不容易发布信息。

也有研究发现，市政府和县政府相比，城区政府和乡村政府相比，两类政府在透明度问题上没有显著差别。换句话讲，大都市、发达地区、人口密集城市，方方面面问题复杂，政府处理起来费事，受各种因素制约，政府可能反倒会缩手缩脚，瞻前顾后，从而影响其透明度或公开性。

那么，北上广裁判文书上网率不高，法院能力是不是一个重要因素呢？

本文目前的研究还不足以完全支持法院能力的作用。但是，从本文研究的初步结果来看，无论从“量”还是从“质”来看，法院能力都很有可能是“拖累”北上广法院上网率的一个重要因素。限于信息获取问题，以往研究在这方面相对缺乏。

比如，如果研究政府信息公开问题，学者可以收集公开的省、市政府收入等信息，用来分析政府财力对信息公开的影响。如果研究司法公开问题，目前从公开渠道很难获得法院财力、人力信息。

因此，即便有学者试图研究司法资源与司法公开的关系，该类研究通常也采用较为粗略的指标来讨论相关问题。比如，学者曾用人均GDP代表当地法院的财力雄厚程度，从而进一步代表法院的能力（法官工资高、设备好等）。本文研究试图克服信息缺失带来的障碍。

本文研究采用省级法院案件数量这一指标，从“量”的维度大致模拟法院处理裁判文书上网的能力；本文研究采用中国裁判文书网显示的公众对裁判文书的访问频次，从“质”的角度大致模拟法院处理裁判文书上网的能力。

前者比较好理解，案件量越多，法官越忙，用于额外完成上网任务的“能力”就有限。之所以说是“大致模拟”，其中原因在于，法院的案件量不代表法官人均的繁忙程度。但限于每个法院的法官数量这一信息较难获得，本文没有采用“人均案件量”这一相对更为准确的指标来衡量能力。

之所以认为后者（公众对裁判文书的访问频次）大致从“质”的维度模拟了法院能力，其中原因在于，公众对某省裁判文书的访问越频繁，说明该省案件的关注度越高，通常也就意味着该省案件更新颖、更复杂，更有可研究性。

中国裁判文书网公布了每一个裁判文书的访问次数，据此可以整理出某省法院某年所有裁判文书的平均访问次数，，用来大致模拟案件的难易程度，从而从“质”的角度反映法院的能力。

从北上广的案件数量来看，三地法院的案件量都相当可观。

比如，从表2可以看出，2014年到2016年这三年，北京市法院处理的案件量分别约为47万件、60万件和65万件，上海法院约为55万件、62万件和71万件，广东法院的案件数量更是“天量”，约为122万件、147万件和180万件。

从全国范围来看，广东法院的案件量名列前茅，只有浙江（2016年约150万件）、江苏（2016年约153万件）和河南（2016年约135万件）能与广东比肩，北京和上海的绝对案件数量也相当可观，与其他省的案件量比也毫不逊色。

相比，作为上网公开“模范生”的吉林，2016年全省的案件量约为43万件，比北京、上海要少20多万件。而天津的案件量更少，2016年也只有32万件，只相当于北京和上海同期案件量的一半左右。

表2北京、上海、广东、天津和吉林的案件量

而从法官人数来看，虽然公开渠道没有完整的各省法官数量信息，但是从部分文件公开的信息来看，各省市法官数量（员额）并没有因为案件数量多少而进行相应调整。

比如，根据北京、上海和天津2018年高院院长工作报告披露的信息来看，北京的员额法官为2628名，上海为2855名，天津为1780名。北京和上海的员额法官数量差不多，天津要少1000名左右。以前述员额法官数量来计算，北京法官人均审结案件247件，上海法官人均审结案件248件，天津法官人均审结案件118件。北京和上海法官的工作量大体类似，而天津法官的工作量要少一倍以上。

换句话说，同北京和上海相比，天津法院裁判文书上网工作做得好，可能的一个原因在于，天津法官的“空闲时间更多”。

从“质”的角度来衡量，本文用来衡量的指标是裁判文书平均访问次数，也就是公众点击案件裁判文书的平均次数。对裁判文书的访问次数是一个间接指标，用来指代法院处理案件以及文书上网的能力（案件越复杂、占用法官精力越多，法官越没有“余力”上传文书）。

因为这是一个间接指标，本文不在此过多讨论，以免引起读者误解。但是，用这个指标来衡量各省案件难易程度，也有很大的合理性。从本文研究结果来看，北上广法院裁判文书的访问率明显高于全国平均水平。比如，2016年，北上广法院每个裁判文书平均被浏览13.8次，而其他省每个裁判文书平均被浏览9.3次，两者的差别非常明显。

具体而言，2016年，北京法院每个裁判文书平均被浏览18.3次，上海13.5次，广东9.7次，而天津只有8.3次。从“质”的角度看，广东法官处理的案件比天津法官处理的案件更复杂，虽然差别不算太大，而北京和上海法官处理的案件则明显更为复杂，占用法官精力更多。因此，案件复杂、占用法官精力多，这至少可以成为北京和上海两地裁判文书上网率低的原因之一。

虽然上述两个衡量指标都不够完美，但是，将北上广案件数量和裁判文书访问次数两个指标综合衡量，北上广法院“能力不够”，这可能是影响其裁判文书上网率的重要因素，这对北京和上海来讲尤为明显。这也大致符合本文作者的经验观察。

比如，北上广的法官每人每年要处理几百乃至上千个案件，其中又有各种疑难、复杂、创新案件，应付这几百上千个案件已经心力樵悴，还要增加额外任务，将同样数量的裁判文书上网；再考虑到公开带来的压力，不仅一般裁判文书要仔细斟酌，看有无错字之类的问题，对于那些疑难复杂创新案件，更要慎之又慎，甚至还要仔细斟酌是否符合不公开情形，从而减少公开带来的压力。

在推行员额制改革，从而可能减少人力支持的背景下，在人工智能等技术还未能成熟到减轻法官工作负担的情况下，“牺牲”上网率，或者客观上造成上网率提高幅度有限，这很有可能就是法官个人和法院作为机构的必然结果。

北上广裁判文书上网率的表现，有点像经济发展带来的魔咒效应。传统观点认为，经济发展了，什么就都好了。但是，近些年来人们发现，经济发展了，事情也多了，烦恼也多了，幸福感反倒少了。

在经济发达地区，法院在很多方面也许都表现得很好，都符合我们心目中那个理想法院的形象，但是，这不等于它什么都好。起码从裁判文书上网率来看，北上广就不如那些经济发展“中不溜”的省份。在全国的排名，它们也非常尴尬地落入第三梯队。

北上广的落后，并非中央规定在当地缺乏权威。北上广的落后，很大程度在于中央的权威缺乏持久力。也许一次运动式的文书上网活动能够很快提升上网率，但是，运动之后很可能又重新回到起点。有中央任职经历的地方领导，也许能够推动中央政策的持续贯彻，这在全国范围内也有成功先例。

但是，有中央任职经历的领导，在解决了机构意愿问题之后，仍然需要处理机构能力不足的问题。领导的作用不能低估，领导的作用也不能高估。

人均处理100个案件的法院，在经济发展、权威命令、领导魅力的综合作用之下，也许很快就能解决文书公开问题。

但对于那些人均案件量几百甚至上千的法院，考虑到案件的复杂性，考虑到“阳光的副作用”，考虑到员额制等人事改革对人力资源构成的影响，所有重要因素都加在一起，可能很难短期解决裁判文书公开问题。

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