唐应茂:北上广法院裁判文书上网率为何表现不佳?丨中法评(3)
吉林2016年上网率超过100%,吉林省法院系统的部分法官解释,是由于部分同一案件需要两个案号、往年文书下一年上传等原因,超过100%仍属于正常情况。
除了北上广以外,第三梯队还有哪些省份呢?
从表1可以看出,与北上广同属第三梯队的多为中国的边疆、内陆省份,如新疆、西藏、云南、贵州,这是一个非常有意思的现象。若从经济、文化、社会发展指标衡量,北上广从来都稳居第一梯队,北上广工资高、就业机会多、基础设施完善,吸引了全国的优秀人才。
北上广的法院从来都是法院系统的标杆。在司法改革领域,上海法院的员额制改革更是走在全国法院的前列。
与此相对应,在第一梯队省份中,既有天津、浙江、山东这类经济发达省市,也有经济排名不算靠前的黑龙江、广西和安徽。北上广落后于浙江、天津、山东等经济发达省份,这也许不算什么问题,但为什么大大落后于东北边陲的黑龙江,或者落后于西南边疆的广西?
就具体数据而言,北京法院的裁判文书上网率只有32.9%,广东只有30.9%,而上海也不过39.0%,这不仅大大低于47%的全国平均水平,而且,与吉林(103.9%)、天津(70.8%)这些“优等生”相比,北上广的裁判文书上网率可以说“惨不忍睹”!
同样都是直辖市,同样都是经济发达城市,为什么裁判文书上网率相差悬殊?
很明显,经济发达、市场化水平高,由此带来政府收入高、追求信息公开基础好,或者经济越发达,政府回应中产阶层对透明度诉求的动力越强,诸如此类解释政府透明、信息公开的传统理论很难解释北上广的“异常表现”。
那么,北上广究竟怎么了?为什么传统的市场化理论无法解释北上广法院裁判文书上网的表现?如果经济因素不能解释的话,那么,我们还能从哪些角度去寻找合理解释?在本文看来,传统市场化理论明显低估了制度演进的复杂性。
裁判文书上网率属于司法公开的范畴。传统的司法公开指将司法决策传递给公众。因此,从传统意义来讲,司法公开的要素主要包括庭审公开、判决推理、判决(包括少数意见)公开、合议庭表决情况公开,以及公众如何获得裁判文书等内容。在互联网时代,司法公开的含义越来越侧重于公众通过互联网、公开数据库获得裁判文书,以及法院通过网站、社交媒体与公众实现互动等内容。
从全世界范围来看,裁判文书网上公开只是近二三十年的事情。比如,美国联邦法院系统在20世纪末推出的“法院电子记录公开”系统(Public Access to Court Electronic Records,Pacer系统),将所有联邦法院判决向公众公开。
但直到现在,该系统也没有涵盖美国50个州法院系统的裁判文书。2013年12月,欧盟推出了“跨年度欧盟电子司法行动方案(2014—2018)”,对欧盟和成员国都提出了具体要求,试图采取完善法院数据库在内的一系列措施,实行所谓的电子司法五年行动方案。
因此,研究北上广为什么表现不好,不仅有助于我们理解中国当下制度演进的脉络,也能帮助我们理解互联网时代世界范围司法公开的发展轨迹。比如,强大如美国,为什么它的Pacer系统也无法涵盖州法院裁判文书?而经济发展水平比中国高的欧盟,为什么也在同一时间推出类似网上公开举措?
影响司法公开程度的因素,其实并非只有经济因素。从理论角度来看,有关网上司法公开的论述并不多见。
相对系统讨论网上信息公开的文献,主要集中在政治学和行政学领域,主要针对政府网上信息公开,电子政府等议题。从政治学和行政学文献来看,具体哪些因素影响政府网上信息公开、这些因素之间关系如何,目前尚不存在一个统一的理论模型。
不过,在讨论政府网上信息公开的过程中,这些文献提出了部分解释因素,并试图对这类因素进行归类,尝试构建具有一定内在逻辑的理论模型。比如,采用两分法,将网上信息公开的影响因素分为外部因素和内部因素,这是最为简单的分类法。
进一步讲,外部因素包括经济因素(如市场化水平)、政治因素和其他因素(如文化),内部因素通常则包括机构意愿和机构能力两个方面。意愿反映的是该机构(如法院)采取某一行为(裁判文书网上公开)的内在动力、激励,而能力反映的是该机构采取该行为的资源禀赋条件,是否能支持该机构完成该行为。
此外,部分学者从经济学角度出发,从供应和需求角度来分析机构透明度。从需求角度看,某一法律强制性要求政府信息公开,社会文化压力要求政府信息公开,这都是对政府网上信息公开的需求来源。从供给角度看,认真权衡网上信息公开带来的声誉和公众支持,仔细考量保持秘密、神秘从而抵御外部压力带来的好处,两相比较从而做出是否公开的决定,这是机构内部透明度供给的决策过程。
借鉴上述已有文献的成果,跳出市场化等单一视角,本文试图从外部和内部角度分析北上广裁判文书上网率落后的原因。
从外部视角看,本文希望分析政治因素,或者说外部需求(或压力)因素对上网率的影响;
从内部视角看,本文希望侧重分析意愿和能力是否及如何影响上网率。
权威与上网率
如果市场化等经济因素不能解释北上广表现的话,那么,政治因素能否提供解释思路?政治因素很多,哪种或哪几种政治因素可能影响上网率?
在本文作者看来,中国裁判文书网是一个自上而下的系统工程,其法律依据是最高人民法院《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》(以下简称《最高院规定》)的要求。
其中,2013年版的《最高院规定》是一个强制性规定。它要求全国所有法院必须上传裁判文书,在中国裁判文书网上向公众公开。因此,2013年《最高院规定》可以看作上级的命令,是下级法院必须遵守的要求。
上级对下级发出命令,下级必须服从,这属于权威(authority)的范畴。与权威相对应的概念,通常指平等主体之间的协商关系。
从传统理论来看,公开、透明与民主社会相联系。“阳光是最好的防腐剂”,这句美国布兰代斯大法官的名言经常被引用,其背后反映的是美国学者对其司法公开和民主政治的自豪感。但是,随着选举等制度在全世界的推广,尤其是在部分西方学者视为威权国家的推广,西方政治学者提出了“威权式公开”(authoritarian transparency)的理论。
根据“威权式公开”理论,威权社会不仅存在公开,而且,公开是一种“火警式公共监督”模式(fire alarm style public monitoring)。
所谓“火警式公共监督”模式,它是相对于所谓“警察巡逻”(police patrol)模式而言的概念。
在“警察巡逻”模式下,政府事无巨细亲自管理、直接监督、直接惩罚。而在“火警式公共监督”模式下,信息向公众公开,公众根据公开信息进行公共监督。如果公众通过监督发现了问题,向政府“报警”,政府据此再采取进一步行动,如惩治贪腐行动。与“警察巡逻”模式相比,“火警式公共监督”模式更为经济、更有效率。
但是,“威权式公开”理论一经提出,就受到了其他政治学者的激烈批评。比如,部分政治学者指出,“阳光存在副作用”(adverse effect of sunshine),威权式公开不可持续。他们认为,威权与公开本质上互不兼容。虽然阳光是最好的防腐剂,但阳光也可能阻碍信息的进一步公开,产生意想不到的副作用。
“阳光存在副作用”理论的逻辑在于,在威权社会实施民主选举、透明政府等举措,反对派预计其行为受选民监督,为了保持与威权政府的某种和谐,有可能反而不敢提出反对意见,从而无法采取符合民意的行动。在政治学者看来,民选产生的代表无法真正表达民意,这就是“阳光的副作用”。
在中国裁判文书公开的场景下,部分法学学者也提出,裁判文书上网让法官置于公众监督之下,在减少司法腐败、提高裁判一致性和法官专业性的同时,也可能减少判决的说理性。其中道理很简单,一旦知道裁判文书要公开,那么,少说为佳、点到为止,这可能成为较为普遍的文书制作模式。可见,在裁判文书上网问题上,公开也存在副作用。
因此,权威对公开的作用存在两种相反的理论解释。
在裁判文书上网率这个问题上,北上广的表现差,在经济因素无法解释的情况下,是否与权威这一政治因素相关?换句话讲,是不是可以认为,2013年《最高院规定》对其他地区法院有强制力,而对北上广不起作用?
很明显,这个解释是不成立的。2013年《最高院规定》并没有将北上广排除在外,北上广法院也需要遵守该规定。从实际情况来看,2013年《最高院规定》的发布,显著提高了全国所有法院的裁判文书上网率,包括北上广的裁判文书上网率。
比如,图1显示了全国法院裁判文书上网率的历史变化情况。
2013年全国法院裁判文书上网率只有9.3%,而2014年则猛增到42.%,上网率提高接近33%。从全国范围来看,权威——2013年《最高院规定》的强制性要求一对于司法公开的作用是非常明显的。而且,从图1曲线的轨迹来看,2013年《最高法院规定》的作用,强制性要求的效果,也是非常清楚的。
比如,2008年全国法院上网率只有0.3%。从2008年到2013年,上网率变化并不明显,上网率的曲线非常平滑,几乎是一条水平的直线。但是,从2013年开始,上网率曲线突然变成一条往右上走的斜线。而且,这条斜线在2013—2014年显得非常突出,就像一座陡峭的山崖,非常清晰地呈现在读者眼前。
图1 全国法院裁判文书上网率(2008—2016)
从北上广的情况来看,根据本文作者的研究,2013年《最高院规定》的作用也同样显著。比如,2013年北京市法院的裁判文书上网率只有7.7%,而2014年猛增到36%,上网率提高约29%。虽然低于全国平均水平,但其提高幅度也非常惊人。同样地,上海从2013年的2.7%提高到2014年的34.3%,广东从2013年的7.1%提高到2014年的37%,提高幅度也都在30%左右或更高。
北上广法院上网率在2013—2014年呈现与全国法院一样的陡峭上升趋势。从2008年到2016年整个期间来看,北上广法院上网率曲线的轨迹与全国法院上网率轨迹也完全一致。
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