流动人口随迁子女教育政策：变迁、反思与改进
内容摘要：改革开放以来，我国流动人口随迁子女教育政策大致经历了三个阶段：政策探索期、政策加速期和政策攻坚期。相应政策取得了一定效果，但还存在多方面的问题：内容不全面、制定缺乏科学性与民主性、执行环境不良、监督与评价指标体系不健全。为此，应进一步明确各级政府责任，建立有效的流动人口随迁子女教育政策机制；建立流动人口随迁子女教育诉求反馈机制，增强政策制定的科学性和民主性；应结合户籍制度改革，出台专门性法律；还应改善政策执行环境和健全政策评价与监督机制等。
关键词：流动人口;随迁子女;教育政策;政策变迁;政策反思
作者简介：
作者简介：和学新(1966- )，男，河南获嘉人，天津师范大学教育科学学院教授，博士生导师，主要从事课程与教学论、教育学原理研究；李平平，天津师范大学教育科学学院（天津 300387）。
内容提要：改革开放以来，我国流动人口随迁子女教育政策大致经历了三个阶段：政策探索期、政策加速期和政策攻坚期。相应政策取得了一定效果，但还存在多方面的问题：内容不全面、制定缺乏科学性与民主性、执行环境不良、监督与评价指标体系不健全。为此，应进一步明确各级政府责任，建立有效的流动人口随迁子女教育政策机制；建立流动人口随迁子女教育诉求反馈机制，增强政策制定的科学性和民主性；应结合户籍制度改革，出台专门性法律；还应改善政策执行环境和健全政策评价与监督机制等。
关 键 词：流动人口 随迁子女 教育政策 政策变迁 政策反思
标题注释：[基金项目]国家社科基金2012年度教育学一般课题“应对我国人口变动的教育政策研究”(BGA120039)成果
自20世纪80年代以来，我国进城务工农民数量急剧增加，其随迁子女教育问题逐渐变成一个具有复杂性、综合性和长期性的社会问题，国家为此先后出台了一系列旨在促进其随迁子女教育发展的政策。在教育改革步入深水区的今天，有必要对这一政策的变迁历程进行系统的梳理，在深刻反思已有政策的实效与现实困境的基础上，为未来国家流动人口随迁子女教育政策的调整提供具有前瞻性和可操作性的建议。
一、流动人口随迁子女教育政策的变迁
流动人口是指在农村推力和城市拉力的作用下，采取直接转移或间接转移的方式，按照由低收入区向高收入区、贫穷地区向发达地区、农村向城市流动的规律下不断流动的人口。[1]随迁子女是指户籍不在县级以上城市，而随进城务工就业的父母或监护人在县城及以上城市合法居住的，应依法接受九年义务教育的适龄儿童少年。[2]截至2013年年底，全国义务教育阶段的随迁子女一共是1277万人，占到义务教育学生总数的9.3%。[3]面对日益庞大的随迁子女群体，国家和地方相继出台了一系列的政策，以改善其教育状况。这一政策的变迁大致经历了以下三个阶段。
(一)政策探索期：以借读方式为主解决入学问题
自1992年初邓小平同志发表南方讲话后，中国经济的发展进入快速增长期，对劳动力的大量需求促使国家放松了对农民工进城务工的限制，将管理政策调整为“鼓励与引导”，农民工及其随迁子女的数量随之迅速增加。而学龄阶段随迁子女在流动过程中的失学现象和异地入学难问题给义务教育的实施带来困难，国家开始积极关注随迁子女教育问题。这一时期流入地教育经费和师资力量的紧缺，只能以有条件的借读为改革抓手，教育政策处于探索阶段。
1992年出台的《中华人民共和国义务教育法实施细则》规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读”。属地管理的体制使得流动人口随迁子女异地就学处于被限制的境地，借读方式无法从根本上满足规模日益庞大的随迁子女的异地受教育需求。为了进一步落实1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》，保障义务教育的实施，1996年国家教委印发的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》规定：“父母或者其他监护人持流入地暂住证，向流入地住所附近中小学提出申请，经学校同意后即可入学”。这是中国政府首次以部门法规的形式对流动人口子女就学问题作出较为明确的规定，以暂住证为抓手，体现了政府对流动人口随迁子女教育问题的积极干预。
由于流动人口随迁子女教育政策本身的局限性，20世纪90年代中后期流动儿童失学现象大量出现。为此1998年国家教委发布《流动儿童少年就学暂行办法》，规定“流动儿童青少年就学以在流入地全日制公办中小学借读为主，可依法举办专门招收流动儿童少年的学校或简易学校”。这一规定一定程度上打破了户籍的限制，各种流动儿童学校大量涌现，但失学现象并没有得到明确的政策和财政保障。根据2000年第五次全国人口普查结果推算，我国流动儿童失学率较高，达到9.3%。[4]
这一时期正值我国城镇化快速发展的初期阶段，流动人口随迁子女教育问题由社会现象逐渐转变为政府行为，异地入学机会的获得是核心目标。异地入学以借读为主，门槛较为严格，体现了城乡二元教育体制的痕迹。
(二)政策加速期：探索平等接受九年义务教育问题
2000年，劳动和社会保障部等七部门联合颁布《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，取消了对农民进城就业的不合理限制，农民举家外出务工进入了一个新的高峰期，全国义务教育阶段的在校生中进城务工人员随迁子女达到1167.17万人。[5]然而借读政策的实施并没有从根本上解决流动人口随迁子女异地有学上和上好学的难题，参差不齐的教育现状有悖于素质教育的推进和教育公平的政策理念。为此国家开始在流动人口随迁子女如何平等地接受九年义务教育问题上进行大胆地突破。
2001年，国务院印发的《关于基础教育改革与发展的决定》指出，流动人口子女接受义务教育“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，初步确立了“两为主”的政策基调，去掉了“借读”二字，凸显了学生公平受教育的理念。2002年教育部召开《以“三个代表”重要思想为指导，坚持“两个为主”，做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作》专门性会议，要求安排一部分城市教育附加费，意在从地方财政的角度来支持随迁子女的教育。
2003年，随父母进入城市的6～14周岁义务教育阶段适龄儿童达到了643万人，为了更好地维护其平等受教育的权益，国务院办公厅转发了教育部等部门制定的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求对农民工子女教育“流入地政府要做到收费与当地学生一视同仁；流出地政府禁止在办理转学手续时向学生收费”，对乱收费现象的明令禁止和对随迁子女教育的一视同仁反映了国家对农民工随迁子女教育的重视。