田飞龙:后占中时代的一国两制与香港管治(3)
笔者曾于2014年3月赴港大访问研究一年,其间对大英帝国秩序下的“宗主—殖民”二元宪制的负面历史经验很感兴趣,翻译出版了麦基文的专著并阅读戴雪的原著,希望从中寻找对香港基本法整体理解的新颖资源。央港关系虽不具有殖民性质,但也与“宗主—殖民”二元宪制分享着“非联邦的二元宪制”的诸多制度特征,所建构的也是高度非均衡的央地关系,共同面临着宪法关系深度整合与认同建构的艰巨难题。
果然,香港基本法之制度进程在为平稳过渡及争取人心创造政治条件的同时,也为回归后的深度治港与两制融合设定了严格的制度限制,恍如政治隔离带,甚至在危机处理中不得不倒逼中央“合宪地”创制出新的治理权力与实施机制。
比如2004年人大解释实现了政改“三步曲”向“五步曲”的拓展,2014年的白皮书更是以“全面管治权”及17年回归治理实践为基础重新确立中央权力的宪制边界与内涵,2014年的八三一决定严格限定了特首普选的制度框架,而2016年的人大第五次释法则有效压制了港独蔓延挑衅之势并积极规管了香港的选举秩序与宣誓秩序,保障了建制权力框架的边界与底线。
未来治港,中央若可相机制定《特首任命法》《反港独法》等以完善基本法秩序下的中央管治权制度细节,则可部分缓解基本法原初设计带来的主权偏离的负外部性。
这是中央在治港权力清单上的一种“调整、巩固、充实、提高”的、具有一定的权力回收与再明确效果的宪制构造行为,所要矫正的正是央港关系的宪制性失衡。
邓小平所谓的“五十年不变”与该种制度的实验性质相吻合。
制度上的实验主义与宪法周期意识深深铭刻于理性务实的邓小平一代立法者的政治心智之中。一代人有一代人的使命,邓深信一国两制的深层次问题与矛盾可以通过后代人的智慧予以解决,就像他们那一代人创造性地解决香港回归的制度设计难题一样。对未来智慧的信心正是对中华民族“一体多元”之大一统宪制构造能力的信心。
中国在传统上奉行“大一统”政治文化,以郡县制的集权宪制构造有能力的理性国家,其治理模式堪称古代世界一极。但大一统宪制有着处理边疆秩序的高度灵活性,并未将中心秩序模式刚性套用到边疆治理之中。
这是古典中华帝国的传统治理智慧。一国两制的深层渊源与此智慧有着隐秘关联,从而也就有着尚不为人充分认识和理解的宪制活力与治理力量。在主体秩序之外同时空存在多种治理秩序,这不是一般联邦制的思维,因为后者在宪制设计上更加趋于平等和均匀。这种大一统宪制以对中心秩序的绝对自信和对边缘秩序的高度尊重为辩证逻辑。
当然,这种区别对待、和谐共存关系在政治上之所以可能,是以“文明在中心”的文化事实以及中心秩序的绝对自信与力量为严格前提的。历史地看,中国古代,每逢王朝盛世,则四方来朝,一体多元生动有序,而一旦中心动摇或实力下降,则边缘分离倾向必然加剧,甚至出现边缘颠覆中心的政治逆袭(比如蒙元和满清)。
因此,大一统宪制的稳固维系,其首要条件即为中心秩序的文明优越性及建构整体命运共同体和体系性荣誉的政治能力。
于此衡量,则一方面香港在文明意识上很难作为传统体系之边地,另一方面中央治港又确实存在诸多话语短板和制度能力赤字。
香港基本法有着中华帝国边疆治理和殖民地制度的双重来源,我们固然可以借助对传统的追溯来寻求治理智慧,但也要看到基本法秩序的西方属性对中心主体秩序的竞争性与对抗性以及此轮文明冲突的攻守易形。
因此,深度研究香港基本法的国家建构之维,要同时超越传统史观和殖民史观,洞悉其文明冲突与互动的复杂性及可对话性。在主权权威充分而实际权力与能力不足的条件下,香港基本法的一国两制框架提供了央港关系和谐共生的制度空间,但是在中心秩序通过制度学习与模仿而日益现代化以及香港相对衰落的互动进程中,既往的中央主权谦抑空间就必然会重新被填充。
白皮书的“全面管治权”就是一种主权填充就位的宣言。香港的占中则是对这一宣言的严格政治抵制。反对派时而宣扬基本法上的高度自治权,时而超出基本法秩序诉诸所谓普选国际标准,其内心之中所忧虑者在于:
当一国两制之演化不是朝着香港人所理解和期待的“民主化”及港方优势发展,而是朝着内地体制与主权一方移动时,香港人的价值观与生活方式如何维系?这是香港人的政治身份焦虑,是对未来生活的敏感和恐惧,未必客观,但足够真切。
而此种共享性身份焦虑正是占中运动之广场力量高度爆发的深层原因。这样一场以“违法”为外观特征的社会运动史无前例,在推重法治与商业理性的香港很难想象,但确实发生了,其背后固然有内外政治势力的动员操作,也不可忽视央港关系演变中香港一侧感受到的压力压抑情状及其心理反弹效应。深入理解、引导与化解这种精神冲突,是后占中时期改善香港管治的重要课题。
香港基本法作为一国两制模式的典型体现,经历了制定过程的繁复博弈与回归后的实际政治考验,在巩固回归政治成果、保持香港繁荣稳定方面起到了基本的宪制作用,但在2014年的“占中运动”冲击之下,也暴露出了种种弊端与问题,尤其是对国家建构层面的规划与设计不足,整体影响了香港人对国家与民族的价值认同与制度认同。
认同的危机是一切央港冲突与危机的精神根源,从而刺激中央提出“基本法再教育”的命题。内地基本法学者层面有人提出“基本法爱国主义”,但这种偏于薄弱的认同建构方案显然不够充分。白皮书的国家主义则太强,会过分压抑香港基本法中的高度自治精神元素。
香港本土精英守护的“香港价值观”则更不可能补益于一国两制下的国家建构,2016年公民党十年宣言就是例证。香港基本法秩序下的国家认同建构,有着文明冲突的背景和意义。
香港不是一个在传统中华帝国秩序下的文明边地,而是承载着西方殖民地文明的代理性单位,而且是西方殖民体系中治理与发展相对成功和精英高度认同宗主国的殖民领地。1997年实现的不过是政治主权的回归,是客观回归,而国家建构之认同维度聚焦的是严格的心理回归,是主观回归。只有主客观统一协调,回归才真正完成。
这里缠绕着殖民史观与回归史观、普通法自由主义与国家主义的多重精神对峙与法理竞争。
我们理解,香港基本法创设的“一国两制”模式是建构“一体多元”治理体系的重大宪法创制,在“分”的意义上高度保障了地方多样性和自治性,但在“合”的意义上则缺乏有意识且有效的制度设计与具体保障机制。香港青年存在严重的国民意识危机,香港回归二十年来未能改造其过分西方化和本土化的教育体系,未能在最低限度意义上提供对中国历史与政治的客观认知与认同建构。
基本法背景下的占中运动及央港双方各自互动策略至少暴露出如下与国家建构深度相关的问题:
(1)如何看待英国殖民香港的正负遗产,尤其是具有一定负面性的殖民史观和激进民主遗产?
(2)如何认知和检讨自回归过渡期以来三十余年的香港“回归史观”建构?如何在体制机制上予以有效弥补?
(3)白皮书与8·31决定代表的国家主义逻辑是否构成基本法模式下香港特区强化国家建构的最优选择?有何负面影响?如何调整?
(4)法治是香港社会第一核心价值,在反击占中过程中起到基础性作用,如何看待香港法治成就及其对内地法治进程的可能借鉴?如何看待法治对国家建构的作用?
(5)如何理解占中运动一方面以公民抗命形式争取体制内普选,一方面宣扬港独论述和呈现出国际干预依赖症?
(6)公民抗命与国家建构之间存在怎样的关系?在内地民主化过程中如何认识和定位这一民主运动传统?
(7)基本法根植于香港普通法自由主义传统和西方权利文化,对义务规定极其薄弱,甚至条文中并无”公民”,只有“居民”,如何理解作为“中国公民”的香港居民的公民身份及其建构路径?
(8)爱国爱港是一个统战概念和政策用语,切中了香港基本法中的国家建构软肋,但遭到香港社会排斥,如何使这一概念更加具有公民内涵与共和属性?如何发展出爱国的生动实践机制与扩展网络?
(9)占中运动同时造成了香港社会的过度政治化和两极化,如何在后占中时代开展社会重建?
(10)中国传统文化及其社会实践形式可否成为整合香港与内地政治文化差异的可选路径?
(11)区域一体化与经济整合可否提升香港融入国家建构进程的程度和质量?
(12)在香港政改闯关失败的背景下如何考虑重启政改的法律与政治条件以及如何评估香港普选前景?
(13)如何认识人大释法对香港法治的构成性与变革性意义?
(14)如何看待2017特首选举的选委会制度及香港民主发展的未来趋势?等等。
我们深信,对上述问题的法政与文化层面的双重研判,将有利于中央治港方略的积极调整,也有利于一国两制与基本法之宪制活力的继续释放。同时,这些问题构成“后占中”或“后政改”时期一国两制与基本法研究的基本题域,本书的研究显然不可能完整覆盖并解决所有上述问题,但却是相关研究的一个积极导引与法理提示。
笔者认识到,2014年12月15日不是香港社会运动终点,2015年6月18日也不是香港政改终点,它们只是香港民主法治进程的两个更为凸显、更加重要的历史节点。
香港基本法内置的普选目标尚未实现,香港政改未完待续,重启政改是后占中治港及2017新特首竞选与施政过程无法回避的焦点性议题和宪制性责任。
香港故事具有严格的中国整体治理实验意义,香港的“政治特区”或“治理特区”之战略性定位应更加明确。新香港治理要回归基本法,重启政改需要审慎研判及储备必要的政治与法律条件。香港民主发展本身不是纯粹的香港地方事务,也是中国自身的命题及命运。
在香港回归二十周年之际,只有充分认识到香港基本法研究的国家建构与宪制实验意义,有关学术讨论和政策供给才能够具有真正的国家法与宪法内涵。6·18投票只是一次暂时性的政治挫折,不可能终结一国两制与基本法探索国家建构新路的伟大历史进程。
中央一再重申香港之于内地的“特殊作用”,这在经济改革初期与十八届四中全会以来的新改革时期当有不同的内涵与侧重。新香港治理乃至于国家治理现代化,都要借重于对香港基本法及其制度实验空间、意义和经验的更虔诚敬意和更深刻学理探究。希望本书能为一国两制与基本法在国家建构上的“别开生面”贡献建设性智识一二。对此,我怀有确信。
作为内地的一名青年宪法学者和基本法学者,我是爱香港的,根源于我对中国的热爱及对中国整体立宪民主进程的责任自觉和制度期待。
陈弘毅
香港大学法律学院教授
本书是作者继2015年初出版的《香港政改观察:从民主与法治的视角》后的另一本力作,主要研究和分析2014年“占领中环”(或称“雨伞运动”)后到2017年3月行政长官选举这段时间香港的政治、法律和社会发展。作者对不少问题都有深刻的体会、精辟的分析和独到的见解。
本书的理性和持平的分析和评论是值得赞赏的,还有令我感动的是作者对香港和祖国的关爱,我相信这一份关爱便是作者这些年来勤奋和悉心研究香港问题的动力。
“我是爱香港的,因为我爱中国,这就是我全部思考的出发点。”“作为内地的一名青年宪法学者和基本法学者,我是爱香港的,根源于我对中国的热爱及对中国整体立宪民主进程的责任自觉和制度期待。”这是作者的由衷之言,感人肺腑。
《后占中治港》 田飞龙著
一国两制系属一国多制思维,在中国古典治理体系与现代国家建构方略中居于重要而独特的宪制性地位:古者,协和万邦,统合秩序;近者,求同存异,渐趋共和。然古今制度与文化有别,文明之长短优劣易形,导致以基本法制度肉身承载之一国两制在香港回归二十年之际遭遇到占中运动、政改失败与青年本土分离主义的多重严峻挑战,进入“后占中治理”的制度二期工程阶段。危机呈现,生机亦有萌发。
本书即探求在后占中的长期制度进程中一国两制与基本法在法理与政治层面的承载与更新。政治是表象,法理是解释,人心是本质。香港回归与基本法实施的二十年是短暂的“回归史观”与绵长的“殖民史观”的冲突、整合与更新的历史,也是国家法视野内“国家史观”与“本土史观”对峙互动的历史。
一国两制内含多重“二律背反”,呈现勃勃之宪制生机与演化动力,本书即锐意探求这些冲突面向所根植的法理与政治逻辑,疏解芜杂,清晰心智,为基本法秩序的更新升级提供理性支持。
本书大体按照后占中演化至今基本法与香港管治领域的重大关联性议题展开讨论,主体部分为九章,分别处理了反占中的法治基础、政改闯关、社运转型、行政主导宪制、本土主义、立法会选举、人大释法、特首选战与一国两制的国家理性九大议题。
每一议题均提供了较为深入系统的事件描述、冲突解释、政治诊断、法理归结和政策建议,整体上可作为“后占中治港”的政策分析初步框架和理论导论,适合中央对港政策部门、香港研究智库、特区政府管治部门、香港研究学者及关心一国两制与香港管治问题的学生、市民阅读和参考。
本书目录
序言(陈弘毅)
导言 后占中治港与基本法秩序
第一章 法治反占中:基础与限度
第二章 循序渐进、政改闯关与新香港治理
第三章 香港社运转型与基本法变迁
第四章 宪制再检讨:行政主导 VS 三权分立
第五章 本土正确:历史观和政治话语
第六章 立法会选举与香港政治版图变迁
第七章 人大释法与香港新法治的生成
第八章 特首选战与香港民主发展
第九章 一国两制的国家理性与未来期许
本书版本及购买信息
田飞龙:《后占中治港:法理与政治》,香港城市大学出版社2018年7月版
ISBN 978-962-937-349-8 304页 24万字
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