【典型案例】纠正违法强拆,倒逼依法行政 | 许水云诉婺城区政府行政强制及行政赔偿一案
2014年9月,公布征收决定之前,浙江省金华市婺城区政府就对市民许水云的房子进行了强拆。政府给出的理由是所谓“误拆”,许水云坚决不要政府事后的“补偿”,而是要求当地政府按《国家赔偿法》规定对“行政违法”进行国家赔偿。之前,在浙江当地的一审、二审中,法院仅仅判决政府应进行征地补偿,而没要求对违法行政强拆进行国家赔偿。
2018年1月25日,最高人民法院第三巡回法庭再审了这起案件,并当庭宣判:确认行政机关强拆行为违法,责令政府进行行政赔偿。
党的十九大报告指出:“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。”此次案件的审理从司法层面明确违法强拆的法律责任,倒逼政府依法行政,体现了国家保护产权原则。
本期推送本案判决书中的“争议焦点及裁判要旨”部分,以及马怀德、周佑勇、章剑生三位教授的案件点评。
文末可点击下载“许水云诉婺城区政府行政强制及行政赔偿一案行政判决书”参考学习。
争议焦点 · 裁判要旨
本院认为,本案的争议焦点主要包括四个方面:
一、关于强制拆除主体的认定问题;
二、关于本案拆除行为是否违法的问题;
三、关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题;
四、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题。
关于强制拆除主体的认定问题
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,在国有土地上房屋征收过程中,有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权,建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。
民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋,涉嫌构成故意毁坏财物罪的,权利人可以依法请求公安机关履行相应职责;人民法院经审查认为有犯罪行为的,应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款的规定,将有关材料移送公安、检察机关。
因而,除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的,则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施,人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体,并应承担相应的赔偿责任。
本案虽然有婺城建筑公司主动承认“误拆”,但改造工程指挥部工作人员给许水云发送的短信、许水云提供的有行政执法人员在拆除现场的现场照片及当地有关新闻报道等,均能证实2014年9月26日强制拆除系政府主导下进行,故婺城区政府主张强拆系民事侵权的理由不能成立。
婺城建筑公司拆除案涉房屋的行为,其法律责任应由委托其拆除的改造工程指挥部承担;改造工程指挥部系由婺城区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构,婺城区政府应当作为被告,并承担相应的法律责任。
关于本案拆除是否违法问题
《中华人民共和国物权法》第四条规定,国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。
许水云房屋虽然未依法办理相关建设手续,也未取得房屋所有权证,但案涉房屋确系在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房,应当认定为合法建筑,许水云通过继承和购买成为房屋所有权人,其对案涉房屋拥有所有权,任何单位和个人均不得侵犯。
国家因公共利益需要确需征收的,应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,给予房屋所有权人公平补偿,并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定,先给予补偿,后实施搬迁。房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后,也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。
同时,为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施,还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。
本院注意到,案涉房屋的征收拆迁,最早始于2001年7月金华开发公司取得拆迁许可证,在10多年时间内,如因房屋所有权人提出不合法的补偿请求,导致未能签署补偿安置协议,婺城区政府及其职能部门应当依法行使法律法规赋予的行政职权,及时作出拆迁安置裁决或者补偿决定,给予许水云公平补偿,并及时强制搬迁以保障公共利益的实现和拆迁征收工作的顺利进行。
但婺城区政府及相应职能部门既未及时依法履职,又未能保障被征收人合法权益,也未能正确理解《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关强制搬迁制度的立法目的,还未能实现旧城区改造项目顺利实施;而是久拖不决,并以所谓民事“误拆”的方式违法拆除被征收人房屋,最终不得不承担赔偿责任。
一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除行为违法,符合法律规定,本院予以支持。
关于通过行政赔偿
还是行政补偿程序进行救济问题
在国有土地上房屋征收过程中,征收及与征收相关联的行政行为违法造成损失的赔偿问题,较为复杂。
其中,既有因违法拆除给权利人物权造成损失的赔偿问题,也有因未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和当地征收补偿政策进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题,甚至还包括搬迁、临时安置以及应当给予的补助和奖励的损失问题。
尤其是在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中,人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重,综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准,依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额,让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿,确保产权人得到公平合理的补偿。
同时,人民法院在确定赔偿义务机关和赔偿数额时,要坚持有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念,对行政机关违法强制拆除被征收人房屋,侵犯房屋所有权人产权的,应当依法责令行政机关承担全面赔偿责任,而不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。
因此,对许水云房屋损失的赔偿,不应再依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条所规定的《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格,即2014年10月26日的市场价格,为基准确定,而应按照有利于保障许水云房屋产权得到充分赔偿的原则,以婺城区政府在本判决生效后作出赔偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定。
同时,根据《国家赔偿法》第三十六条第八项有关对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿的规定,许水云在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失,属于其所受到的直接损失,也应由婺城区政府参照补偿方案依法予以赔偿。
因此,本案存在行政赔偿项目、标准与行政补偿项目、标准相互融合的情形,一审法院判决第二项责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿;二审法院判决认为应当通过后续的征收补偿程序获得救济,并据此驳回许水云的行政赔偿请求,均属对《国家赔偿法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定的错误理解,应予纠正。
关于赔偿方式、赔偿项目、
赔偿标准与赔偿数额的确定问题
(一)房屋损失的赔偿方式与赔偿标准问题
结合《国家赔偿法》第三十六条诸项规定以及许水云申请再审的请求,婺城区政府既可以用在改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿,也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。婺城区政府与许水云可以按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定的方式确定房地产价格评估机构。
鉴于案涉房屋已被拆除,房地产评估机构可以参考《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条所规定的方法,根据婺城区政府与许水云提供的原始资料,本着疑点利益归于产权人的原则,独立、客观、公正地出具评估报告。
(二)停产停业损失的赔偿标准问题
既然案涉房屋已被认定为合法建筑,则其与已发放房屋所有权证的房屋在补偿问题上拥有同等法律地位。
如果许水云提供的营业执照、纳税证明等证据,能够证明其符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋国有土地上房屋征收与补偿条例》《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》所确定的经营用房(非住宅房屋)条件,则婺城区政府应当依据上述规定,合理确定停产停业损失的金额并予以赔偿。
但由于征收过程中的停产停业损失,只是补偿因征收给房屋所有权人经营造成的临时性经营困难,具有过渡费用性质,因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付。
同时,房屋所有权人在征收或者侵权行为发生后的适当期间,也应当及时寻找合适地址重新经营,不能将因自身原因未开展经营的损失,全部由行政机关来承担。因此许水云主张按每月停产停业损失2万元标准赔偿至房屋恢复原状时的再审请求,没有法律依据,本院不予支持。
(三)屋内物品损失的赔偿金额确定方式问题
许水云向一审法院提供的相关照片与清单,可以判断案涉房屋内有鸟笼等物品,与其实际经营花鸟生意的情形相符;在许水云已经初步证明存在损失的情况下,其合情合理的赔偿请求应当得到支持。
婺城区政府可以根据市场行情,结合许水云经营的实际情况以及所提供的现场照片、物品损失清单等,按照有利于许水云的原则酌情确定赔偿数额,对房屋内财产损失依法赔偿。
综上,一、二审法院判决认定的基本事实清楚,一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为违法的判项正确,本院予以维持。
但一审判决责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿,未能考虑到作出赔偿决定时点的类似房地产市场价格已经比《征收补偿方案》确定的补偿时点的类似房地产市场价格有了较大上涨,仅参照《征收补偿方案》进行赔偿,无法让许水云有关赔偿房屋的诉讼请求得到支持;二审判决认为应通过征收补偿程序解决本案赔偿问题,未能考虑到案涉房屋并非依法定程序进行的征收和强制搬迁,而是违法实施的强制拆除,婺城区政府应当承担赔偿责任。
一审判决第二项与二审判决第二项、第三项均属于适用法律错误,应予纠正。
据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款之规定,判决如下:
一、维持浙江省高级人民法院 (2017)浙行终154号行政判决第一项与浙江省金华市中级人民法院(2015)浙金行初字第19号行政判决第一项。即确认金华市婺城区人民政府强制拆除许水云位于金华市婺城区五一路迎宾巷8号、9号房屋的行政行为违法;
二、撤销浙江省高级人民法院 (2017)浙行终154号行政判决第二项、第三项与金华市中级人民法院(2015)浙金行初字第19号行政判决第二项;
三、责令金华市婺城区人民政府在本判决生效之日起九十日内按照本判决对许水云依法予以行政赔偿。
一审、二审案件受理费共计100元,由被申请人金华市婺城区人民政府负担。
本判决为终审判决。
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