论党内法规与国家法律的协调衔接（5）

第二，党内法规严于国家法律，保障国家法律实施。“先进性是马克思主义政党的根本特征,也是马克思主义政党的生命所系、力量所在。”党自身定位为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，如果党组织和党员的行为标准低于其他机关团体和公民，甚至没有差别，那么党的先进性就无从体现。因此，相较于国家法律为其他机关团体和公民设定的行为规范，党内法规特别是党的纪律为各级党组织和全体党员设定的行为规则会更加严格，以监督党组织和党员遵守党章，执行和维护党的纪律，模范遵守国家法律法规，体现党的先进性，这方面前文已有阐述。然而，此方面应当注意的是，“党内法规严于国家法律”原则并不必然与“国家法律高于党内法规的”原则相冲突，因为“严于”并不意味着当然地出现“不一致”。例如，“与他人发生不正当性关系”的行为不受法律追究，但却是违反党的生活纪律而应受党纪处分的行为；普通公民“见死不救”不承担法律责任，至多受到道德和舆论谴责，但党员“遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时，能救而不救”的，将视情节给予警告直至开除党籍的处分。⑧可见，党内法规“高标准”是在行为标准和纪律处分“红线”层面比国家法律严格，但并不当然地与国家法律相抵触。

“办好中国的事情，关键在党”。中国共产党一直是整合国家治理资源，确保有效治理的轴心力量和领导力量，其政治地位、政治能量和政治现实决定了党在国家治理中的统帅作用和决定性影响，因而其主张自然会影响国家治理和人民福祉，而且尽管党不直接行使国家权力，然而党事实上与国家权力保持着极强的亲和性，除执政活动以外，党的其他活动都有相当分量的外溢效应和示范效应，当然也包括党内法规的制定与执行活动。党内法规必须符合宪法和法律，并且虽然属于“软法”，但其对国家法律法规原则和内容影响至近至深、举足轻重，其他政治组织的自律规范、社会组织的自治规范显然与党内法规的“硬度”相提并论，因此党内法规可谓“坚硬的软法”，两个规范体系也是始终相互影响着的。比如党内法规制定过程民主科学与否，内容良善与否，执行到位与否，事实上都影响着国家法律的实施效果和国家法治进程。建国以来的历史教训也已经证明，如果管党治党建设党的党内法规不健全，党内政治生活和党政关系不正常，国家法律就势必难以付诸实施；如果党内法规未能被严格贯彻落实，国家法律的尊严和权威也就难以保证。因此，邓小平才深刻地指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”只有制定科学良善、管用有效的党内法规，依据党内法规把党管好治好建设好，管好权、用好权，党才可能模范地遵守宪法和法律，保障宪法和法律的事实，把国家治理好，实现良政善治。   党内法规与国家法律衔接和协调是依法执政的现实要求   依法执政是党治国理政的基本方式，实际上折射了执政党与国家政权、国家法律和国家治理体系的关系，也涵括了党内法规与国家法律的关系。在逻辑和事实上，“党取得执政地位后，国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器”，由此，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。这实际表明，执政党治国理政所依凭的“法”，不仅包括国家法律，同时也包括党内法规。然而，良法是善治之前提，要实现党内治理和国家治理的善治，就需要良善的党内法规体系和国家法律体系，使二者的内部构成及其相互关系都符合客观规律，符合法治和现代治理的要求，并且获得多数党员和社会成员的认同。然而，在此方面，必须承认现实情况与理想状态仍有一定差距，主要表现为以下几类现象：

党内法规体系建设尚不适应党内治理法治化和依法执政的需求。从近年党内法规体系建设的情况来看，党“力图用一种规范主义的方法来建构党的内部行为规则”，若以调整对象划分，目前党内法规体系由党章及相关法规、党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设和机关工作等八个方面的党内法规组成，或者按大类划分为规范党的自身建设活动、规范党的领导和执政活动、规范党的机关运行保障三个板块。但是，在规范体系建设中也存在着不少突出问题和薄弱环节，比如，对照国家机构组织法，党内尚缺乏全面规范党的各级、各类组织设立、职责和运行等方面的组织条例。又如，碎片化和重复化现象严重，改革开放以来全国省市区以上党委和部门制定的反腐倡廉法规和文件曾多达3000余件，要么各有侧重，要么相互“复制移植”，严重欠缺系统性和体系感。再如，公开工作滞后，一些并不涉密的党内法规被定密或一段时期内不予公开，有统计显示，1978年以来中央在作风建设方面曾制定了150多个规范性文件，其中定密近80件，机密级就有20件。新华社2015年5月26日发布消息，中共中央印发关于统一战线工作的第一部法规《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，该条例于同年4月30日由中央政治局会议审议通过，自5月18日起正式施行⑨，但其后数月间该条例仅在统战工作系统内部传达学习，直至9月22日才由新华社受权全文发布。实事求是地讲，党内法规“秘而不宣”或“告而不宣”的做法容易引起党员群众的猜疑和误会，甚至一定程度上还会消解党员群众的期盼热情，以及制定相关领域党内法规的积极效应。此外，还普遍存在着党内法规制定过程仍然欠缺科学性和民主性，具体规范缺乏实际可操作性，重“实体法”轻“程序法”等问题⑩，这些问题阻滞了给党内治理法治化和依法执政供给良善的规范基础和制度资源。

党内法规与国家法律规定不协调。作为领导党和执政党，党主要实行政治、思想和组织领导，并通过法定程序使党组织的主张成为国家意志，向国家机关和团体组织推荐领导人等途径实现执政意图，因而在组织建设、作风和反腐倡廉制度建设等方面的党内法规是首先需要与国家相应领域的法律法规相协调的，但实际上也存在一些问题。比如，《地方组织法》规定县级以上的地方各级人大及其常委会作为地方国家权力机关，有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，1996年中共中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定地方委员会的领导包括“对本地区的重大问题作出决策”。那么，地方党委的“重大问题决策权”和人大及其常委会的“重大事项决定权”有何差别、如何协调？单凭文本和相关制度很难在实践中清晰界分，2015年修订后的《中国共产党地方委员会工作条例》似乎注意到了这个问题，在重申地方党委“对本地区重大问题作出决策”的同时，强调地方党委重在“把方向、管大局、作决策、保落实”，但仍然未能彻底解决这个问题。又如，2012年修订后的《刑事诉讼法》规定“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，由此，与行政监察机关合署办公的同级党委纪委在纪检程序中获得的符合该条立法精神的上述证据是可以进入刑事诉讼程序的。在2013年薄熙来案庭审中，公诉机关将纪检机关移交所得的薄接受中央纪委审查期间的自书材料作为犯罪证据提交法庭，而当事人陈述、证人证言等主观性证据实际并不被前述《刑事诉讼法》的规定所涵括，并且组织审查期间的自书材料也不符合“嫌疑人、被告人供述与辩解”的形式要件，因而自书材料是否应当被法庭采信一时引发不小争议。类似这样不相协调的情况并非个别，它并不是直接地表现为两类规范相牴啎，而是在制度设计理念和具体规范构想上脱节甚至失序，以致存在交错、留白或模糊的空间。