论建立事权与支出责任相适应的法律制度

　　徐阳光，中国人民大学法学院副教授，法学博士

　　内容提要：

　　事权与支出责任的划分，从内容上看，涉及纵向政府层级与横向政府部门之间的事权与支出责任划分；从作用上分析，事关收入划分的合理性和预算约束的有效性，在财税体制改革整体方案中具有基础性作用。事权与支出责任相适应的制度和财政收入分配制度共同构成了财政收支划分制度，以公共财产权和财政分权理论为基础，属于财政领域的基本制度。建立事权与支出责任相适应的制度，客观受制于“量入为出”与“以支定收”理财观的冲突和张力，应贯彻服务型政府理念，制定政府“事权清单”，厘定政府与市场的关系；在各级政府间合理划分事权和支出责任，理顺上下级政府间的关系；遵循财政法定原则，同步推进《财政收支划分法》和《财政转移支付法》的制定，有效协调政府间财政关系，实现国家治理能力的现代化。

　　关 键 词：

　　事权/支出责任/分税制/财政收支划分/财政转移支付

　　标题注释：

　　本文为2013年国家社会科学基金重大项目“促进收入公平分配的财税法制创新研究”(13&ZD028)的阶段性成果。

　　2014年7月，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权与支出责任相适应的制度三位一体，成为新一轮深化财税体制改革的核心内容。“深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”①2014年8月，江苏省委十二届七次全会审议了《关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》，广东省财政厅召开专家座谈会，就《广东省深化财税体制改革率先建立现代财政制度总体实施方案(稿)》(以下简称《实施方案》)听取专家学者的意见建议，江苏、广东制定省内财税改革方案无疑走在前列，但是，两省的侧重点有所不同：江苏试图从预算方面进行突破，而广东则希望在省级以下事权与支出责任划分方面取得进展，并制定《广东省关于建立省以下事权和支出责任相适应制度实施办法(试行)》(草稿)。

　　建立事权与支出责任相适应的法律制度，是深化财税体制改革和完善财政法体系的关键环节，事关政府与市场关系的厘定、政府职能的界定以及政府间财政关系的处理，蕴含着丰富的政治学、经济学原理和财政法精神，改革的过程也意味着一系列财税法律制定和完善的过程。鉴于此，本文试图从概念到定位、从理论到制度，分析“事权与支出责任相适应”的本质属性，比较改革的理想逻辑与现实进路，探讨建立事权与支出责任相适应制度的立法问题，希望能够助推财税体制改革之进步。

　　二、何谓“事权与支出责任相适应”

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)公布之后，“事权与支出责任相适应”的提法吸引了众多专家学者的关注，如何理解其基本内涵，是建立事权与支出责任相适应制度的首要问题。笔者主要从以下三个方面进行解读。

　　首先，“事权与支出责任相适应”应当包括纵向与横向两个层面的要求。纵向层面，须根据事务的外部性、信息复杂程度和激励相容原则来确定上下级政府之间的事权划分，明晰各级政府的支出责任。这种纵向层面的“事权与支出责任相适”具体体现在两个方面：一是合理划分各级政府支出责任，明确一级政府、一级事权，各自承担支出责任，并明确共担事权的分担比例；二是理顺上级部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系。横向层面，须明确同级政府内部各部门之间的事权与支出责任，应当坚持一项事权原则上由一个部门负责，避免出现部门之间的事权重叠或相互推诿现象。在明晰纵向与横向权责划分的基础上，“支出责任”的明确更有促进财政绩效评价之意蕴。正如有学者所言，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述，公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，实现对公共服务责任的合理、有效制度规制，以寻求公共利益最大化。②由此可见，建立事权与支出责任相适应的制度，实则意味着对我国各级政府关系的全面梳理和对国家行政权力运转及其评价机制的重新调整，对推进国家治理体系和治理能力现代化建设意义重大。

　　其次，“事权与支出责任相适应”强调了权责一致性的理念。事权，是指政府管理国家事务的权力，是对行政权的一种表现。支出责任，意在强调为完成某项既定事权职责而进行实际资金支付和管理的责任。之所以在《决定》中提出建立事权与支出责任相适应的制度，应是缘于实践中，“上级政府请客、下级政府买单”的现象，力图实现“谁请客、谁买单”的目标③，以贯彻权责的对应性，深层次的法理基础则指向“权利义务的一致性”原则。这种权责一致性理念对于单一制国家的中央与地方关系来说，具有特别重要的意义。尽管我国从中央到地方组建了五级人民代表大会和五级政府并实行“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作”的体制，但依据《宪法》第110条的规定，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，不仅如此，上级党委对下级党委在人事任免方面拥有决定权。这种“负责”机制折射到政府间财政关系领域，表现为地方政府对上级政府的财政政策负有坚定执行的责任和义务，而实践中因支出责任不明确和财政资金配置不合理，往往出现上级政府指示下级政府完成某项职责却不提供相应资金的情况，下级政府囿于上述“负责”机制只能改变自己的预算安排或者通过违规举债等方式来完成任务。④如果建立事权与支出责任相适应的制度，则下级政府将可以通过明确的责任清单来要求上级政府提供委派或指示任务所需要的资金，这对于理顺上下级政府关系具有积极意义。

　　最后，“事权与支出责任相适应”并非取代“财力与事权相匹配”的表述。1994年分税制改革以来，关于央地财政关系，中央文献的表述经历了从“事权与财权相结合原则”到“财权与事权相匹配原则”，再到“财力与事权相匹配原则”的不同表述。从改革的具体内容来看，“财力与事权相匹配原则”的提出是为应对分税制改革出现的新情况、新问题，从而取代“财权与事权相匹配原则”的表述。而今，《决定》采取的“事权与支出责任相适应”的表述也被人理解为是取代“财力与事权相匹配原则”，这其实是一种惯性思维带来的误解。《决定》在提出“事权与支出责任相适应”之后还专门强调了“进一步理顺中央和地方收入划分”，遵循理论逻辑，事权与支出责任相适应是需要先行解决的问题，是为了更好地理顺中央与地方的收入分配，更好地实现财力与事权相匹配的目标。因此，这一表述不仅没有替代原来的原则，而且更好地理顺了财税体制改革的逻辑思路。

　　三、公共财产权与财政分权：事权与支出责任相适应的理论基础