“广东省新一轮扶贫双到开发存在的问题与思考”喜获第十一届中国农村发展论坛“三农”研究创新奖

　　2015 年 10 月 22 日 至 23 日，在清远召开了由广东省扶贫开发办公室、南方报业传媒集团、华中师范大学中国农村研究院、清远市扶贫开发领导小组共同主办，南方农村报社、山西大学中国城乡发展研究院承办的“第十一届中国农村发展论坛暨‘精准扶贫与基层治理’研讨会”。该研讨会邀请相关部门、专家学者、扶贫工作一线人员参与，围绕“精准扶贫与基层治理”这个主题探讨精准扶贫、产业扶贫、电商扶贫等方面的思路和措施，并评选出十篇文章获“第十一届‘三农’研究创新奖”。厅驻村扶贫工作组黎侃、厅交通运输规划研究中心姚岢撰写文章《广东省新一轮扶贫双到开发存在的问题与思考》获得本届“三农”研究创新奖。
　　中国农村发展论坛由中国顶尖三农专家领衔的决策参考性高端论坛，自2005年起，已经在广东、湖北、北京、河南等地连续举办了十届。由于每届研究的问题都具有普遍的现实意义，都不乏真知灼见，都能形成正能量，因而十年来，论坛的魅力在持续增强，在三农领域产生了巨大的影响力。

广东省新一轮扶贫双到开发存在的问题与思考

广东省交通运输厅驻西联村扶贫工作组 黎侃
广东省交通运输规划研究中心 姚岢

　　摘 要 ：精准扶贫是扶贫工作机制的重大创新，是实现边远山区脱贫致富的有效途径，广东省双到 扶贫工作取得了巨大成绩 。本文仅 对我省的扶贫工作还存在一些问题进行思考，主要从贫困户分类脱贫、产业建设、基础设施建设、制度建设等方面展开讨论，查找问题，给出建议，从而更加有效的实施精准扶贫。
　　关键词 ：精准扶贫问题 建议 有效途径
　　2013 年4月，广东省省委省政府吹响了我省新一轮扶贫双到开发战斗的号角，对全省2571个重点帮扶村，20.9万户相对贫困户、90.6万贫困人口，派出2571个工作组，7986名驻村扶贫干部，保证每个贫困村都有驻村工作组，每个贫困户都有帮扶责任人。据统计，新一轮扶贫双到全省各级累计投入帮扶资金179.39亿元，平均每个贫困村697.73万元，村帮扶项目7.06万个、户帮扶项目184.9万个，精确扶贫体制机制初步形成。广东省交通运输厅对口帮扶乐昌市乐城街道西联村，新一轮扶贫双到累计投入资金1734.375万元，实施村帮扶项目26个，目前西联村集体收入达到12万元，贫困户年平均收入为9078元，村容村貌明显改善，贫困户的收入明显提高，脱贫致富的信心明显增强，扶贫“双到”成效显现。
　　我省扶贫“双到”工作举全省之力，聚社会之财，集全民之智，实施扶贫攻坚，形成了领导重视程度最高、扶持政策最实、资金投入最多、社会参与最广的大扶贫格局，扶贫工作取得了巨大成绩。这三年，笔者一直战斗在我省扶贫的第一线，为更有效地推动下一轮精准扶贫工作开展，现对我省的扶贫工作还存在一些问题进行思考，主要从贫困户分类脱贫、产业建设、基础设施建设、制度建设等方面展开讨论，查找问题，给出建议，从而更加有效的实施精准扶贫。
　　一、贫困户脱贫方面：如何使帮扶措施通过精准分类变得行之有效？
　　现象：自2009年以来，广东省扶贫采取了“规划到户、责任到人”的“双到”精准扶贫模式，对贫困户确定采取公示制度，在精确辨识贫困户类型的基础上，采取“靶向疗法”对不同类型的贫困户进行精准扶贫，精准扶贫极大的突破了粗放扶贫的陈规，在扶贫方式上进行了大胆的探索与创新，扶真贫、真扶贫，激发了扶贫工作的生机与活力。“一村一策、一户一法”，制定每个村、每户农户的具体的帮扶计划和帮扶措施，使帮扶工作有目标、有规划、有步骤、有措施。
　　但“一户一法”在实施过程中也碰到许多困难和疑问，“一户一法”因帮扶的措施不同，帮扶的力度也不尽相同，有的贫困户帮扶几百元，又有的贫困户帮扶上万元，与贫困户家境相差不远的村民又没有一分帮扶，在“不患贫而患不均”的农村，会对后续扶贫项目的开展会造成极大的困难；对身患重病的贫困户，工作组在时和走后，又该如何帮扶；工作组在调研中听到的一个故事“曾有一位贫困户，爱喝酒、赌博。获捐一头猪仔后，他转身就卖掉换钱买酒喝，结果醉死路边……”。在三年驻村扶贫过程中，笔者有很深的感触“榜样的力量是无穷的”、“扶贫先扶心”、“扶贫必须消除导致贫困的恶习”，可以是因病、因天灾人祸、因教育负担过重、因缺技术、缺资金，但因为懒，是不应该被原谅的。
　　建议：应对贫困户进行精准分类，例如：A、无劳动能力绝对贫困户，主要为五保户、低保户、因病、因残、因天灾人祸，主要帮扶方式以慰问为主，尽量争取五保低保名额，落实医保，通过享受政府、社会的温暖关爱，保证其吃、穿、住、医疗、养老等基本保障；B、有劳动能力绝对贫困户，因教育负担过重、因缺技术、缺资金，并有强烈脱贫意愿，其为到户帮扶工作重点；C、相对贫困户，贫困程度与一般村民相差较近或无强烈脱贫意愿的，仅进行一般性帮扶。帮扶措施分为：一般帮扶措施，以日常慰问、帮扶日常农资（化肥等）为主，帮扶金额控制在500至1000元；针对性帮扶措施，分年度以主动申报为原则，实行竞争，优选实际操作性较强的贫困户进行重点帮扶，形成典型，加大宣传力度，营造学先进、赶先进、争先进的良好氛围，用典型的力量带动后进，形成以点带面、共同致富的格局。
　　笔者在贫困村开展过一个“树脱贫致富帮扶典型”的项目，以主动报名申请为原则，通过广泛宣传，在199户贫困户，780名贫困村民中，选拔10名脱贫致富典型，每名按照项目方案支持5000至10000元的农业发展资金，最终仅有8名贫困村民主动报名。脱贫致富典型小谢原来仅有5箱蜜蜂，在资金及工作组的帮扶下，现在发展为60箱蜜蜂，年收入6万元，跟随小谢养蜂的人也越来越多。通过主动申请，竞争选拔，解决因帮扶措施力度相差过大，造成不必要的矛盾；以榜样的力量，让更多的贫困户看到希望，变被动脱贫为主动致富。
　　二、产业建设方面：如何让扶贫带动的帮扶产业不休克？
　　现象：扶贫要从“输血型”向“造血型”转变，就需要开展产业扶贫。产业扶贫可以带动贫困地区的整体发展，产业形成了并且能持续，脱贫致富就能持久，可以说产业扶贫是脱贫致富的最有效手段，因此，产业扶贫是扶贫工作的重中之重。但是，我们也应认识到一点，产业建设靠时间，产业是否真正成功也需要时间的检验。回头看我省历年扶贫帮扶单位留下的扶贫产业，能做大做强的很少，能勉强维持下去的亦是不多，有课题研究显示，上一轮帮扶中建立的农业合作社，其中50%处于休克状态，或者情况更加严重。现实的情况往往是扶贫产业在帮扶过程中轰轰烈烈、红红火火，帮扶结束后就开始偃旗息鼓、逐步萧条，直至最终败落。
　　究其原因，一是在扶贫初期，构建扶贫产业未经深入考察、专业论证就急于上马；二是构建扶贫产业为对应考核、照搬照抄、敷衍了事；三是扶贫结束后，帮扶单位人走茶凉，地方政府疏于过问，导致产业资金、技术断供，管理跟不上。流于形式的扶贫产业注定只是昙花一现，难以给贫困地区持久的发展动力，亦起不了永久脱贫持续致富的效果，甚至会老百姓心中形成负面的影响。
　　目前，产业扶贫为“一村一品”，在实际操作中存在很大的困难，村的人力、土地、物质、市场等资源太少，勉强建立了“一品”，长久维持也非常困难。扶贫产业建设只有在全面、科学的统一框架下进行构建才能可持续、长久，靠帮扶单位进驻后通过短时间调研、考察来拟定，肯定不是科学的做法。扶贫工作组刚开驻村几个月，就要求帮扶单位确定扶贫产业建设，并且大部分驻村扶贫干部是从各行各业抽调的，对农业建设不甚了解，对当地情况还没来得及完全熟悉，就要提出扶贫产业建设计划，很难做到谋事要实、创业要实，这种模式下开展的扶贫产业建设多半会半途而废。
　　建议：要想真正形成长久的扶贫产业，就要在产业的构建上下功夫，在产业的实施上做文章。
　　一是在产业的构建方面，应以“一县一产业”为原则，在此基础上提出“一镇一品”。在县级层面论证产业构成，提出产业布局，并在帮扶单位到位之前，形成产业项目储备，在镇级层面提出产业的相关品种构建；以县为单位进行全面统筹，县里对产业基地建设进行规划实施，集全县帮扶单位之力对建设资金缺口进行支持，并进行产品市场推广，镇里对产业发展下游农产品进行规划种植，村的产业建设以县、镇的统一产业规划为依据，防止盲目行径而缺乏科学论证。
　　二是在产业的实施方面，应明确地方政府和帮扶单位的职责，地方政府应确定扶贫产业，同时负责产业的推进实施；帮扶单位应集中力量落实建设资金缺口，协助地方政府推进产业实施。由此，对产业扶贫建设的考核制度需进一步完善，考核的主体是地方政府，以此促使地方政府真正重视扶贫产业建设，不要将其流于帮扶过程的一种形式。在本轮双到扶贫中，云浮罗定县与佛山市结对帮扶，在县级层面规划建设的扶贫产业取得良好的效果。
　　三是产业扶贫建设考核方面，既要对帮扶过程中的建设进行考核，也要对帮扶结束后扶贫产业的维持及发展进行考核，并以此作为下一轮扶贫对象的确定依据。只有这样，每一轮扶贫后，县、镇、村才有可能留下一个好的、能持续发展的扶贫产业，真正起到脱贫致富的带动和辐射作用。
　　三、基础设施建设方面：如何快速有效地推动贫困村基础设施建设？
　　现象：“要想富，先修路”，基础设施建设能改变贫困农村的生产、生活条件，为贫困村脱贫致富提供强有力的保障。农村的基础设施建设包括路、桥、水利、农田灌溉、房屋、文化设施、垃圾清运等建设，在扶贫工作中，基础设施建设往往是“先行官”，投入后见效快、收效大，一经实施，就能解决生产、生活的诸多问题，为后续的扶贫工作开展打下坚实基础。但基础设施建设又往往工作任务重、投入费用高、协调难度大，没有地方政府和基层组织的紧密配合很难实施。在当前的扶贫开发中，部分帮扶单位在推进基础设施建设的过程中就经常遇到了各种问题，如基础设施建设在地方政府有关部门办理相关手续时，立项难、签字难、盖章难、要钱难，整套手续跑下来往往需要好几个月时间，更有甚者，一年也办不下来，严重阻碍了基建工程的实施进度。
　　建议：在贫困村基础设施建设中，应坚持明确分工，明确责任，帮扶单位负责立项目、多方筹集资金，对项目的具体实施进行监督；镇、村负责项目的具体实施，而县负责总体协调及解决办事难的困难。只有分工明确，责任明确了，基建项目的推进才能有效率，扶贫开发的基础建设工作才能得以稳健开展。
　　具体实施，可以考虑推行县主要领导扶贫定点联系制度，并在此基础上实行县级层面的扶贫工作定期联席会议制度（简称为扶贫双到的“双定联系制度”），加强县级领导对扶贫工作的关注，以此来协调推进基础设施建设。定点联系制度让每个贫困村驻村工作组都有对应的县领导联系，定期联席会议制度让县主要领导能定期听取帮扶单位的工作汇报，协调扶贫过程中遇到的问题，同时也是对帮扶单位按计划推进扶贫工作的现场督促。通过“双定联系制度”，驻村工作组在帮扶过程中遇到的问题，实施监督所发现的问题等都有了反馈的途径，新的想法和建议能得以及时沟通；县领导也能主动发现困难、找出问题，并进行全面协调，为扶贫开发的顺利开展保驾护航。只有建立健全了县级领导的统筹协调机制，同时在扶贫考核体系中得以体现，才是解决贫困村基础设施建设所遇到问题的有效途径。
　　四、制度建设方面：谁是扶贫开发工作的责任主体？
　　现象：多年的扶贫经验告诉我们，贫困村、贫困户脱贫需要多方合力，包括国家、省、市扶贫政策制定和资金投入，对口帮扶单位的大力援助，爱心企业、人士的无私捐助，地方乡贤的慷慨解囊和积极帮助，当然，最重要的是内生动力，需要地方政府、基层组织的积极作为。然而，“等、靠、要”的思想却多年来一直留存于部分贫困地区，挥之不去，难以更改，并积极争取再次带上贫困的帽子，成为扶贫的顽疾。在帮扶过程中，部分地方政府的对待扶贫工作积极性不高，认为是在帮对口帮扶单位开展扶贫工作，致使帮扶单位的驻村扶贫工作开展起来困难重重。时至今日，部分地区村级财务、政务仍然没有主动公开。村里财务制度不健全，村集体经济增收多少，开支如何，帮扶单位很难搞清楚，更不用说全村百姓的知情权了。帮扶单位对村集体经济缺乏有效的监督手段，而镇级部门对村集体经济又缺少监督，导致不主动公开成为一种“常态”。
　　建议：扶贫考核制度是扶贫帮扶工作的指挥棒，不断的完善扶贫考核体系是制度建设的一剂良方。目前，我省每年均对贫困村、贫困户的扶贫成效进行考核，采用了27项考核指标，指标设置较为全面，但考核的对象主要是帮扶单位，镇、村地方政府和基层组织没纳入考核之列或考核项目较为简单，考核结果无法做到背靠背，地方政府党政的主要领导，村两委班子均没有成为脱贫考核的主要责任人，扶贫的好坏、脱贫的成败与其没有直接利害关系。当组织和个体脱离了责任考核，工作应付、态度消极也就见怪不怪了。
　　2015 年10月16日，习主席在2015减贫与发展高层论坛上指出：我们坚持中国制度的优势，构建省市县乡村五级一起抓扶贫，层层落实责任制的治理格局。为我们扶贫的制度建设指明了方向，应将地方政府、基层组织、帮扶单位都纳入到考核体系当中，考核主体应进行分类，地方政府、基层组织（县、镇、村）应作为脱贫考核的责任主体，帮扶单位应作为脱贫考核的帮扶主体，各司其职，各负其责，以考核推动扶贫工作开展，以考评促进扶贫工作成效。从而一步完善考核指标并进行合理分解，分解到不同的考核主体身上，既要有针对单一主体的考核指标，也要有针对多个主体的考核指标（选取不同权重）。县的考核分数由各镇、村考核分数叠加而成，并以此作为下一轮扶贫的依据。村级财务、政务主动公开应作为考核村的一项考核指标，通过考核使主动公开成为常态，规范村级财务管理，扶贫工作组对村级财务、政务进行监督，同时对到村的扶贫资金合规使用进行监督，以此促进基层组织建设。
　　扶贫“双到”的精准扶贫模式使“扶真贫、真扶贫”的扶贫宗旨得以很好体现，要想取得最佳的扶贫效果，扶贫过程中出现的各类问题就不可回避，须认真分析加以解决。通过对参与实际扶贫工作的经验进行总结，本文对以上四个方面所发现的问题及其成因和解决办法进行了阐述。总而言之，扶贫开发应分清责任主体，明确责任考核，才能充分调动了每个扶贫开发“当事人”的积极性，在精准扶贫和扶贫考核制度的指挥棒下，才能从一个辉煌走向另一个辉煌，才能为2020年全面建成小康社会，实现全部脱贫的总目标而努力。最后，让我们一起，按照习主席的呼吁：让我们携起手来，为共建一个没有贫困、共同发展的人类命运共同体而不懈奋斗！ （作者：黎侃）